A cura del Dott. Pierpaolo Piras, studioso di Geopolitica e componente del Comitato per lo Sviluppo di Mondo Internazionale Post
E’ appena ricorso il decimo anniversario dell’iniziativa “Belt and Road Iniziative”(BRI) del presidente cinese, Xi Jinping, il più grande e ambizioso progetto globale di sviluppo infrastrutturale della quale si abbia ricordo nella memoria umana.
La Cina ha speso un’enormità prestando oltre mille miliardi di dollari complessivi a più di 100 paesi attraverso la realizzazione di questo programma, facendo impallidire la spesa occidentale nei paesi in via di sviluppo e alimentando le ansie sulla diffusione del potere e dell’influenza politica di Pechino a livello internazionale.
Molti analisti hanno definito i prestiti cinesi attraverso la BRI come una sorta di “diplomazia della trappola del debito”, premeditata per attribuire alla Cina una significativa influenza su altri paesi sino ad impossessarsi concretamente delle loro infrastrutture e risorse.
Dopo che lo Sri Lanka è rimasto indietro con i pagamenti per il travagliato progetto del porto di Hambantota nel 2017, la Cina ha ottenuto un contratto di locazione per 99 anni sulla proprietà come parte di un accordo per rinegoziare il debito. Ma negli ultimi anni è emersa un’immagine diversa della BRI: numerosi progetti infrastrutturali promossi e finanziati dalla Cina non sono riusciti a ottenere i rendimenti economici tanto attesi dalle comunità locali e dagli analisti. E poiché i governi che hanno negoziato questi progetti hanno spesso accettato di sostenere i prestiti, si sono ritrovati successivamente gravati da enormi debiti ed interessi, incapaci di garantire finanziamenti per progetti futuri e/o addirittura di onorare il debito già accumulato. Questo è accaduto non solo per lo Sri Lanka ma anche per Argentina, Kenya, Malesia, Montenegro, Pakistan, Tanzania e molti altri minori.
Il problema per l’Occidente non era tanto l’acquisizione da parte della Cina di porti e altre proprietà strategiche nei paesi in via di sviluppo, quanto piuttosto il fatto che questi paesi si sarebbero pericolosamente indebitati, costretti a rivolgersi al Fondo monetario internazionale (FMI) e altre istituzioni finanziarie internazionali sostenute dall’Occidente per chiedere un valido aiuto al fine di ripagare i loro prestiti cinesi.
In molte parti del mondo in via di sviluppo, la Cina è arrivata a essere vista come un creditore rapace e inflessibile, non così diverso dalle multinazionali e dai finanziatori occidentali che cercavano di riscuotere i crediti inesigibili nei decenni passati.
In altre parole, lungi dall’intraprendere nuove strade come prestatore di tipo predatorio, la Cina sembra seguire un percorso opportunamente seguito dagli investitori occidentali. Così facendo, però, Pechino rischia di alienarsi gli stessi paesi che intendeva corteggiare con la BRI e di sperperare la propria influenza economica nei paesi in via di sviluppo. Rischia inoltre di esacerbare una già dolorosa crisi del debito nei confronti dei mercati emergenti, specie quelli insolventi del debito stesso, che potrebbe portare a un decennio decisamente perduto per gli investimenti, simile a quello vissuto da molti paesi dell’America Latina negli anni ’80.
Per evitare questo risultato disastroso – e per evitare di spendere i dollari dei contribuenti occidentali per onorare i debiti cinesi in sofferenza – gli Stati Uniti e altri paesi dovrebbero spingere per riforme di ampio respiro che renderebbero più difficile trarre vantaggio dal Fondo Monetario Internazionale (FMI) e da altre istituzioni finanziarie internazionali, imponendo criteri più severi ai paesi in cerca di salvataggio dei propri bilanci e chiedendo maggiore trasparenza nella gestione dei prestiti da parte di tutti i loro membri, compresa la Cina.
L’importanza del metodo
Negli anni ’70, accadeva che gli investitori occidentali avevano il sopravvento nella negoziazione degli accordi nei paesi in via di sviluppo, poiché avevano sia gran parte dei capitali disponibili che il know-how indispensabile per costruire fabbriche avanzate, strade, pozzi petroliferi e centrali elettriche che i paesi più poveri cercavano disperatamente di costruire. Di conseguenza, sono stati in grado di concludere accordi molto favorevoli per loro stessi, trasferendo gran parte del rischio ai paesi in via di sviluppo. Una volta completati i progetti, tuttavia, gli equilibri di potere si sono spostati.
Le nuove attività non potevano essere portate via, quindi i paesi in via di sviluppo avevano più potere per rinegoziare il rimborso del debito o i termini di proprietà. In alcuni casi, negoziati controversi hanno portato a nazionalizzazioni o default sovrani. Scenari simili si sono verificati in diversi paesi della BRI. I principali progetti finanziati dalla Cina hanno generato rendimenti deludenti o non sono riusciti a stimolare il tipo di crescita economica su larga scala che i politici avevano previsto e necessario per il finanziamento della crescita.
Alcuni progetti hanno dovuto affrontare l’opposizione delle comunità indigene le cui terre e mezzi di sussistenza sono stati minacciati. Altri hanno danneggiato l’ambiente o hanno subito battute d’arresto a causa della scarsa qualità delle costruzioni cinesi. Questi problemi si aggiungono alle controversie di lunga data sulla preferenza della Cina nell’utilizzare i propri lavoratori e subappaltatori per costruire infrastrutture, escludendo le controparti locali.
Il problema di gran lunga più grande è il debito
In Argentina, Etiopia, Montenegro, Pakistan, Sri Lanka, Zambia e altrove, i costosi progetti cinesi hanno spinto il rapporto debito/PIL a livelli insostenibili e prodotto una situazione di crisi nella bilancia dei pagamenti. In alcuni casi, i governi avevano accettato di coprire eventuali carenze di entrate, fornendo garanzie sovrane che obbligavano i contribuenti a pagare il conto per i progetti falliti. Queste cosiddette passività potenziali venivano spesso nascoste ai cittadini e agli altri creditori, oscurando i reali livelli di debito di cui i governi erano responsabili.
In Montenegro, Sri Lanka e Zambia, la Cina ha stretto accordi con governi corrotti o con tendenze autoritarie che hanno poi lasciato in eredità il debito a governi meno corrotti e più democratici, affidando loro la responsabilità di uscire dalle crisi. Le passività potenziali sul debito verso le imprese statali non riguardano esclusivamente la BRI e possono affliggere anche progetti finanziati privatamente. Ciò che rende diversa la crisi del debito nei paesi della BRI è che queste passività potenziali sono dovute alle banche politiche cinesi piuttosto che alle società private, e la Cina sta conducendo le rinegoziazioni del debito a livello bilaterale.
Anche Pechino sta chiaramente negoziando duramente, perché i paesi BRI stanno optando sempre più per i salvataggi del FMI, anche se spesso comportano condizioni difficili, piuttosto che cercare di negoziare ulteriori aiuti da Pechino. Tra i Paesi a sostegno dei quali il FMI è intervenuto in operazioni di salvataggio bancario negli ultimi anni figurano Sri Lanka (1,5 miliardi di dollari nel 2016), Argentina (57 miliardi di dollari nel 2018), Etiopia (2,9 miliardi di dollari nel 2019), Pakistan (6 miliardi di dollari nel 2019), Ecuador (6,5 miliardi nel 2020), Kenya (2,3 miliardi di dollari nel 2021),
Alcuni di questi paesi hanno ripreso a ripagare i propri debiti legati alla BRI subito dopo l’entrata in vigore delle nuove linee di credito del FMI . All’inizio del 2021, ad esempio, il Kenya ha cercato di negoziare un ritardo nel pagamento degli interessi per un progetto ferroviario in difficoltà finanziato dalla Cina che collega Nairobi al porto keniota di Mombasa nell’Oceano Indiano.
Tuttavia, dopo che il Fondo monetario internazionale ha approvato una linea di credito da 2,3 miliardi di dollari in aprile, Pechino ha iniziato a trattenere i pagamenti agli appaltatori su altri progetti finanziati dalla Cina in Kenya. Di conseguenza, i subappaltatori e i fornitori keniani hanno smesso di ricevere i pagamenti.
Nello stesso anno, il Kenya annunciò che non avrebbe più cercato un’estensione della riduzione del debito da parte della Cina e effettuò un pagamento del servizio del debito di 761 milioni di dollari per il progetto ferroviario.
La posta in gioco per il Kenya e il resto del mondo in via di sviluppo è enorme. Questa ondata di crisi del debito potrebbe essere molto peggiore di quelle precedenti, infliggendo danni economici duraturi a economie già vulnerabili e impantanando i loro governi in negoziati lunghi e costosi.
Il problema va oltre il semplice fatto che ogni dollaro speso per onorare il debito insostenibile della BRI è un dollaro che non è disponibile per lo sviluppo economico, la spesa sociale o la lotta al cambiamento climatico.
Il creditore recalcitrante nell’attuale crisi del debito dei mercati emergenti è attualmente il più grande prestatore finanziario del mondo e, in molti casi, il principale partner commerciale del paese debitore.
Poiché i creditori privati diventano sempre più consapevoli dei rischi dei prestiti alle nazioni della BRI, questi paesi si troveranno intrappolati tra creditori litigiosi e nel contempo incapaci di accedere al capitale di cui hanno bisogno per mantenere a galla le loro economie.
Figure nascoste
Pechino aveva molteplici obiettivi per la BRI . Innanzitutto, ha cercato di aiutare le aziende cinesi – per lo più aziende statali ma anche alcune private – a fare soldi all’estero, a mantenere a galla l’enorme settore edile cinese e a preservare i posti di lavoro di milioni di lavoratori cinesi.
Pechino aveva indubbiamente anche obiettivi egemoni di politica estera e di sicurezza, tra cui acquisire influenza politica e in alcuni casi garantire l’accesso a strutture strategiche.
Perché finanziare paesi a rischio ?
Il gran numero di progetti marginali intrapresi da Pechino suggerisce queste motivazioni: perché altrimenti finanziare progetti in paesi con enormi rischi politici, come la Repubblica Democratica del Congo o il Venezuela?
Ma le accuse di diplomazia della trappola del debito sono esagerate. Piuttosto che intrappolare deliberatamente i mutuatari nel debito al fine di ottenere concessioni geopolitiche, i finanziatori cinesi molto probabilmente hanno semplicemente agito con una scarsa diligenza.
I prestiti BRI vengono concessi dalle banche statali cinesi attraverso le imprese statali cinesi alle imprese statali nei paesi mutuatari. I contratti sono negoziati direttamente, piuttosto che aperti al pubblico per le gare d’appalto, quindi mancano di uno dei vantaggi del finanziamento privato e degli appalti aperti: un meccanismo di mercato trasparente per garantire che i progetti siano finanziariamente sostenibili.
I risultati parlano da soli
Nel 2009, il governo del Montenegro ha chiesto una gara d'appalto per la costruzione di un'autostrada che colleghi il porto adriatico di Bar con la Serbia. Due appaltatori privati hanno partecipato a due procedure di appalto, ma nessuno dei due è riuscito a reperire i finanziamenti necessari.
Di conseguenza, il Montenegro si è rivolto alla China Export-Import Bank, che non ha condiviso le preoccupazioni del mercato, e ora l'autostrada è una delle principali cause delle difficoltà finanziarie del Montenegro.
Secondo una stima del FMI del 2019 , il rapporto debito/ PIL del paese sarebbe stato solo del 59% se non avesse portato avanti il progetto. Invece, si prevedeva che il rapporto sarebbe salito all’89% quell’anno.
Non tutti i progetti BRI hanno sottoperformato
Il progetto del porto greco del Pireo, che ha ampliato il porto più grande del paese, ha prodotto i risultati vantaggiosi per tutti promessi da Pechino, così come altre iniziative BRI. Ma molti hanno lasciato i paesi sofferenti per un debito schiacciante e diffidenti nei confronti di un impegno più profondo con la Cina. In alcuni casi, i leader e le élite che hanno negoziato gli accordi ne hanno beneficiato, ma non la popolazione in generale.
In altre parole, la BRI cinese pone problemi ai paesi occidentali, ma la minaccia principale non è strategica. Piuttosto, la BRI crea pressioni che possono destabilizzare i paesi in via di sviluppo, il che a sua volta crea problemi alle istituzioni internazionali come il FMIe la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo, alla quale questi paesi si rivolgono per ricevere assistenza. Negli ultimi sessant’anni, i creditori occidentali hanno sviluppato istituzioni come il Club di Parigi per affrontare le questioni relative al default sovrano, per garantire un certo grado di cooperazione tra i creditori e per gestire equamente le crisi dei pagamenti. Ma la Cina non ha ancora accettato di unirsi a questo gruppo, e i suoi processi di prestito opachi rendono difficile per le istituzioni internazionali valutare con precisione in quali difficoltà si trova un determinato paese.
ATTENZIONE E PRESSIONE
Alcuni analisti sostengono che la BRI non sia la causa dell’attuale crisi del debito nei mercati emergenti. Paesi come l’Egitto e il Ghana, sottolineano, hanno più debito con gli obbligazionisti o i prestatori multilaterali come il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale che con la Cina e stanno ancora lottando per gestire il proprio peso debitorio.
Ma tali argomentazioni travisano il problema, che non è semplicemente il cattivo debito BRI nel suo insieme, ma anche il debito BRI nascosto . Secondo uno studio del 2021 pubblicato sul Journal of International Economics , circa la metà dei prestiti cinesi ai paesi in via di sviluppo sono “nascosti”, nel senso che non sono inclusi nelle statistiche ufficiali del debito.
Un altro studio pubblicato nel 2022 dell'American Economic Association ha rilevato che tali debiti hanno provocato una serie di “default nascosti”.
Il primo problema con il debito nascosto si verifica durante la preparazione di una crisi, quando altri finanziatori non sanno che esistono gli obblighi e quindi non sono in grado di valutare accuratamente il rischio di credito.
Il secondo problema si presenta durante la crisi stessa, quando altri finanziatori vengono a conoscenza del debito non divulgato e perdono fiducia nel processo di ristrutturazione. Non occorre molto debito bilaterale nascosto per provocare una crisi creditizia, e ne occorre ancora meno per infrangere la fiducia negli sforzi volti a risolverla.
La Cina ha adottato alcune misure per alleviare la pressione di questi debiti, nascosti e non. Ha fornito i propri salvataggi ai paesi BRI , spesso sotto forma di swap di valuta e altri prestiti ponte alle banche centrali mutuatarie.
Questi salvataggi stanno accelerando, con un documento di lavoro pubblicato nel marzo 2023 dal Gruppo della Banca Mondiale che stima che la Cina abbia concesso più di 185 miliardi di dollari in tali strutture tra il 2016 e il 2021. Ma gli swap delle banche centrali sono molto meno trasparenti dei tradizionali prestiti sovrani, il che complica ulteriormente le ristrutturazioni.
La preferenza della Cina di non rendere note le condizioni di prestito e di rinegoziare bilateralmente può aiutare a proteggere i suoi interessi economici nel breve termine, ma può anche far deragliare gli sforzi di ristrutturazione minando i due elementi fondamentali di qualsiasi processo di questo tipo: trasparenza e comparabilità del trattamento – l’idea che tutti i creditori condivideranno equamente gli oneri e saranno trattati allo stesso modo.
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