Autori:
- Matteo Restivo - Senior Researcher
- Francisco Duran Herrera - Head Researcher
Abstract
L’articolo analizza le politiche di acquisizione della cittadinanza all'interno dell'Unione Europea, con un focus particolare sull'Italia. Viene esaminata la diversità dei modelli adottati nei vari Stati membri, dai più inclusivi ai più restrittivi. L'Italia è identificata come uno dei Paesi con il processo più rigido, basato principalmente sul principio dello ius sanguinis e con un requisito di 10 anni di residenza per la naturalizzazione. Il dibattito attuale su una riforma referendaria potrebbe portare a una riduzione di questo periodo, favorendo una maggiore armonizzazione con le normative europee e una più ampia integrazione sociale.
INTRODUZIONE
Secondo gli ultimi dati disponibili su EUROSTAT, l’Ufficio statistico dell’Unione Europea in seno alla Commissione, nel 2021 sono 2.3 milioni gli immigrati giunti nell’UE da Paesi terzi. Si tratta di un aumento di quasi il 18% rispetto agli 1,9 milioni del 2020, ma ancora inferiore al livello pre-COVID-19 di 2,7 milioni del 2019. In 21 dei 27 Paesi dell'UE, il 50% o più degli immigrati provengono da Paesi terzi nel 2021. Le quote maggiori sono state osservate in Lituania (81% di tutti gli immigrati), Spagna (80%) e Slovenia (79%). La quota più bassa è stata invece registrata in Lussemburgo, dove gli immigrati extracomunitari rappresentano il 9% di tutti gli immigrati.
Tuttavia, in numeri assoluti, i Paesi di destinazione più popolari per gli immigrati extra-UE nel 2021 sono stati la Germania (439.000 persone o il 19% di tutti gli immigrati giunti nell'UE da Paesi terzi) e la Spagna (421.000 o 19%), davanti all'Italia (248.000 o 11%) e alla Francia (238.000 o 11%). Le persone che sono emigrate in questi 4 Paesi membri dell'UE hanno rappresentato il 60% di tutti gli immigrati che sono entrati nell'UE da Paesi non UE nel 2021 (EUROSTAT, 2024).
Per quanto riguarda i movimenti interni all’UE, invece, si registra che 1.4 milioni di persone si sono spostate da un Paese all’altro nel 2021. Un'analisi per luogo di residenza precedente rivela che nel 2021 la Germania è il Paese con il maggior numero di immigrati da altri membri dell'UE (328.000 o il 24% di tutti gli immigrati da altri Paesi dell'UE), seguita da Polonia (111.000 o 8%), Spagna (108.000 o 8%), Paesi Bassi (106.000 o 8%) e Romania (104.000 o 8%).
In termini relativi, il Lussemburgo ha registrato la quota maggiore di immigrati provenienti da un altro Paese dell'UE (91% di tutti gli immigrati nel 2021), seguito da Slovacchia (68%) e Austria (56%) (EUROSTAT, 2024).
Innanzitutto, per le persone extracomunitarie, prima della cittadinanza all’interno di uno Stato Membro, viene ottenuto un permesso di soggiorno: tale documento si configura come un'autorizzazione valida per almeno tre mesi - fino ad un termine illimitato di tempo - rilasciata dalle autorità di un Paese dell'UE (EUROSTAT, 2024) che consente a un cittadino di un Paese terzo di soggiornare legalmente sul suo territorio. I motivi per cui sono stati concessi questi permessi di soggiorno nel 2022 sono stati:
- lavoro: 1,2 milioni, pari al 36% di tutti i primi permessi di soggiorno rilasciati,
- motivi familiari: 896.000, pari al 26%,
- istruzione: 457.000, pari al 13%,
- mentre il restante 25% dei permessi di soggiorno (861.000) è stato concesso per altri motivi, come la protezione internazionale.
Esistono, inoltre, alcuni permessi speciali che si basano sul talento e le qualifiche dei migranti, come la EU Blue Card, i permessi di studio per ricercatori e studenti, i trasferimenti di personale all’interno di un’azienda (EUROSTAT, 2024).
In tutti questi casi, tuttavia, non si acquisiscono i diritti, le garanzie e i benefici – per sé stessi e per i propri familiari – di una vera e propria cittadinanza. Come espletato all’interno del vocabolario Treccani, infatti, è solo attraverso la cittadinanza che si ottiene un “vincolo di appartenenza […] a uno stato” ed è solo con questa che si ottiene la libertà di viaggiare e di soggiornare in UE, di avere diritto al voto e alla partecipazione politica, di avere accesso al mercato del lavoro, di ottenere seri benefici sanitari e sociali, sicurezza legale a lungo termine e vantaggi per familiari e parenti.
Nel tempo, sono stati proposti diversi modelli per l’acquisizione della cittadinanza nei diversi Stati membri dell’UE. Si possono citare, ad esempio, lo ius soli – il quale prevede che la cittadinanza sia acquisita per il fatto di essere nati sul territorio dello Stato, legandola esclusivamente al luogo di nascita – o lo ius sanguinis – il quale stabilisce che la cittadinanza sia conseguita per discendenza o filiazione – o ancora lo ius scholae – che indica la possibilità di ottenere la cittadinanza al compimento di un ciclo di studi – ed infine lo ius culturae – una espressione che prevedeva l’acquisizione della cittadinanza per i minori stranieri nati in Italia o entrati entro il dodicesimo anno di età che avessero frequentato regolarmente per almeno cinque anni uno o più cicli presso istituti scolastici del sistema nazionale o percorsi di istruzione e formazione professionale triennali e quadriennali, conclusi con la promozione (Save the Children, 2024). Infine, ricordiamo che si può ottenere la cittadinanza anche attraverso il matrimonio o l’unione civile (Ceccarelli, 2023).
Si uniscono a questi termini di acquisizione, tuttavia, in molti casi, i requisiti stabiliti dalle normative vigenti e dalla giurisprudenza per l’ottenimento della cittadinanza, come la conoscenza della lingua, il possesso negli ultimi anni di soggiorno di un consistente reddito, l’incensuratezza penale, l’ottemperanza agli obblighi tributari, l’assenza di cause ostative collegate alla sicurezza di un Paese.
L’ACQUISIZIONE DELLA CITTADINANZA ITALIANA: EVOLUZIONE E SFIDE ATTUALI
A livello internazionale, il diritto alla cittadinanza è riconosciuto come un diritto umano che consente agli individui di acquisire, cambiare e mantenere la propria cittadinanza. Tuttavia, gli Stati spesso giustificano le loro politiche restrittive invocando il principio della sovranità, sostenendo di avere l'autonomia di decidere chi possa essere riconosciuto come loro cittadino (Rojas, 2010). È importante sottolineare che, nel definire queste politiche, gli Stati devono rispettare gli obblighi in materia di diritti umani. Senza cittadinanza, gli individui incontrano ostacoli nell'accesso all'istruzione, all'assistenza sanitaria, al lavoro e ad altri diritti fondamentali, una situazione che ha generato milioni di apolidi in tutto il mondo (Rojas, 2010). L'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) stima che ci siano almeno 12 milioni di apolidi a livello globale.
Gli Stati sono invitati a garantire la cittadinanza a coloro che rischiano di diventare apolidi, in particolare ai nati nel loro territorio o da cittadini (Matarazzo, 2018). Questo diritto è riconosciuto in vari strumenti internazionali, tra cui l’Articolo 15 della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani, che afferma: "Ogni individuo ha diritto a una cittadinanza" e che nessuno può essere arbitrariamente privato di essa.
In Italia, tuttavia, è in vigore una delle normative più restrittive d'Europa, basata sul principio dello ius sanguinis. La Legge n. 91 del 5 febbraio 1992 stabilisce che è cittadino italiano per nascita: a) il figlio di padre o madre cittadini italiani; b) chi nasce sul territorio della Repubblica, se entrambi i genitori sono ignoti o apolidi, o se il figlio non può acquisire la cittadinanza dei genitori secondo la legge dello Stato di appartenenza di questi ultimi (art. 1, comma 1). Il comma 2 specifica, inoltre, che è cittadino per nascita anche il figlio di ignoti ritrovato in Italia, a meno che non venga dimostrato il possesso di un'altra cittadinanza. Di particolare rilevanza è l’articolo 3 della Legge, il quale estende la cittadinanza al figlio adottivo, anche straniero, di cittadini italiani, anche se nato prima dell'entrata in vigore della legge. Questo articolo prevede esplicitamente la retroattività per tale fattispecie.
La normativa italiana prevede anche un termine massimo entro il quale le Pubbliche Amministrazioni devono valutare le domande di cittadinanza: 24 mesi (2 anni), prorogabili di ulteriori 12 mesi (3 anni) per esigenze istruttorie motivate. Tale legge fu concepita con l'obiettivo di permettere ai discendenti degli emigrati italiani di mantenere la cittadinanza, anche se nati e cresciuti all'estero per diverse generazioni (Bascherini, 2019).
Oggi, la normativa italiana è spesso citata nelle analisi comparate come esempio di notevoli squilibri nell'accesso alla cittadinanza, soprattutto in relazione alle dinamiche migratorie contemporanee (Volpe, 2020). Recentemente, è stato riaperto il dibattito su una proposta di legge, discussa dal Parlamento alcuni anni fa, ma abbandonata nel 2022, nota come ius scholae. Tale proposta prevedeva l'acquisizione della cittadinanza in base alla frequenza di un ciclo di studi nelle scuole italiane, riprendendo in parte il concetto di ius culturae introdotto in precedenza. L'obiettivo era quello di consentire a quasi un milione di bambini e bambine non italiani, ma studenti nelle scuole italiane, di ottenere la cittadinanza e godere degli stessi diritti dei loro coetanei italiani, molti dei quali nati in Italia da genitori stranieri.
Il testo della riforma collegava il riconoscimento della cittadinanza al completamento di un ciclo di studi. In particolare, prevedeva il riconoscimento della cittadinanza per i minori nati in Italia o arrivati prima dei dodici anni, purché risiedessero legalmente e ininterrottamente nel Paese e frequentassero regolarmente almeno cinque anni di scuola, in uno o più cicli scolastici. Nel caso di frequenza della scuola primaria, era richiesto il completamento del ciclo con esito positivo. Una proposta simile fu respinta dal Parlamento nel 2017, quando, dopo due anni di discussione e l'approvazione alla Camera nel 2015, non si raggiunse il numero sufficiente di voti in Senato per la sua definitiva approvazione.
Attualmente, in Italia è in corso una campagna referendaria per modificare la legge sulla cittadinanza. L'obiettivo del referendum è quello di dimezzare il tempo necessario per ottenere la cittadinanza italiana per gli stranieri residenti. Attualmente, la legge prevede che uno straniero debba risiedere ininterrottamente per 10 anni prima di poter richiedere la cittadinanza, ma la proposta mira a ridurre questo periodo a 5 anni. Questo cambiamento potrebbe interessare circa 2,5 milioni di persone, inclusi i figli minori dei richiedenti. La raccolta firme, iniziata a settembre 2024, ha già raggiunto le 500.000 sottoscrizioni necessarie per portare il quesito al voto referendario.
LE POLITICHE DI CITTADINANZA NELL’UE: DIVERSITA’ E CONVERGENZE
Ogni stato membro dell’UE ha le proprie leggi e criteri per l'acquisizione della cittadinanza, suddivise in diverse forme di naturalizzazione, come già anticipato nei paragrafi precedenti. Dunque, le regole di acquisizione variano notevolmente tra i vari paesi.
L'acquisizione della cittadinanza è spesso considerata un indicatore chiave del successo dell'integrazione nel Paese di accoglienza, poiché di solito implica una buona conoscenza della lingua, della cultura e della società del Paese, nonché un certo livello di contributo all'attività economica in generale. L'acquisizione della cittadinanza deve essere considerata una tappa importante del processo migratorio. In molti Stati membri la cittadinanza di un bambino è determinata dalla cittadinanza dei genitori, piuttosto che dal luogo di nascita, quindi l'acquisizione della cittadinanza non riguarda solo i migranti ma anche i loro discendenti (Vasileva & Sartori, 2008).
E’ fondamentale ricordare, in questo passaggio, che l’UE non ha una cittadinanza autonoma, ma esiste il concetto di cittadinanza dell'Unione Europea che è complementare alla cittadinanza nazionale. Chiunque sia cittadino di uno Stato membro è automaticamente anche cittadino dell'UE. Questo status garantisce una serie di diritti e libertà, come il diritto alla libera circolazione, al lavoro e alla residenza in qualsiasi Stato membro, oltre al diritto di voto alle elezioni europee e locali nel paese di residenza.
Tuttavia, proprio in ragione del suddetto principio di complementarità, sussistono ancora molte differenze negli stati membri dell’UE a livello di acquisizione della cittadinanza, ma anche di integrazione degli immigrati. Oltre i diversi criteri che vi si applicano, è necessario indagare la questione della naturalizzazione, la quale è comunemente applicata in tutta Europa, ma i requisiti variano ampiamente. Tra i criteri più comuni ci sono:
- un periodo di residenza legale che va dai 5 ai 10 anni,
- la conoscenza della lingua e della cultura nazionale,
- l'assenza di precedenti penali,
- l'integrazione socioeconomica.
Per fornire alcuni esempi pratici, basti dire che in Italia, la naturalizzazione richiede 10 anni di residenza legale continua, mentre per i cittadini dell'UE bastano 4 anni. In Germania, si richiedono 8 anni di residenza (ridotti a 6 in caso di buona integrazione); mentre in Francia, sono necessari 5 anni, ma possono ridursi a 2 per coloro che hanno completato studi superiori nel paese.
Negli ultimi anni, alcuni Stati membri, invece, hanno adottato politiche più restrittive, mentre altri hanno promosso un approccio più inclusivo:
- Paesi come l'Austria e la Danimarca hanno norme molto rigide per la naturalizzazione, richiedendo test di lingua molto severi, un lungo periodo di residenza e persino prove di integrazione economica e sociale (Il Post, 2016; Salzano, 2019);
- al contrario, paesi come il Portogallo hanno allentato alcune regole per facilitare l'acquisizione della cittadinanza, specialmente per i discendenti di ex colonie o per le persone che risiedono nel paese da molti anni (UNHCR, 2019).
O ancora, è noto che alcuni Stati hanno introdotto modalità straordinarie per l'acquisizione della cittadinanza, come la cosiddetta "cittadinanza per investimento", la quale permette a individui facoltosi di ottenere la cittadinanza in cambio di ingenti investimenti economici (come a Cipro e Malta). Questo tipo di cittadinanza è stato oggetto di critiche per questioni legate a trasparenza e sicurezza (Salzano, 2019).
A livello UE, ci sono pressioni per armonizzare in parte le regole per l'acquisizione della cittadinanza, in particolare per evitare disparità tra i cittadini di diversi Stati membri. Tuttavia, il diritto alla cittadinanza è considerato una prerogativa nazionale e un'evoluzione verso una maggiore omogeneità è difficile da realizzare nel breve termine.
In sintesi, l'acquisizione della cittadinanza in Europa riflette una combinazione di tradizioni storiche, politiche nazionali e influenze sovranazionali, rendendo il panorama molto variegato e in costante evoluzione.
CONCLUSIONI
In ragione di quanto discusso nei paragrafi precedenti, e grazie ai casi studio riportati, è possibile stabilire che esistono all’interno dell’UE diversi gradi di rigidità e apertura al tema della cittadinanza. Emerge che l’Italia presenti uno dei sistemi più restrittivi in Europa, richiedendo 10 anni di residenza legale per gli stranieri che vogliono ottenere la cittadinanza. Al contrario, la Germania ha recentemente introdotto una riforma che riduce il tempo necessario per la naturalizzazione da 8 a 5 anni, allineandosi a gran parte dell'Europa occidentale. Questa riforma ha anche reso più semplice la possibilità di ottenere la doppia cittadinanza, estendendola a chi proviene da Paesi al di fuori dell'Unione Europea. Allo stesso tempo, la Francia già adotta un sistema flessibile, richiedendo 5 anni di residenza, con possibili riduzioni in casi particolari, come per i coniugi di cittadini francesi o persone con particolari meriti professionali.
Nonostante sia rimasta ancorata a un modello più rigido e conservatore, in questo momento l’Italia sta affrontando un possibile cambiamento. Le discussioni sul referendum, supportate da diverse associazioni e partiti, rappresentano un passo verso una legislazione più inclusiva, in linea con le tendenze europee. Il quesito mira infatti a modificare l’articolo 9 della legge n. 91/1992 per ridurre da 10 a 5 anni il termine di soggiorno legale ininterrotto in Italia ai fini della presentazione della domanda di concessione della cittadinanza da parte dei maggiorenni. In Italia la legge era già così dal 1865 al 1992 quando la legge n.91 ha introdotto una irragionevole penalizzazione dei cittadini extra-UE. Inoltre, il contesto del referendum in corso potrebbe essere visto come un'opportunità per superare anni di stasi normativa e rispondere alle esigenze di una società in trasformazione
Se il referendum avrà successo, sarà un importante segnale di apertura verso la modernizzazione della legge sulla cittadinanza italiana, rendendola più in linea con il resto d’Europa e favorendo una maggiore integrazione dei residenti di lungo periodo.
FONTI:
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Ceccarelli, V. (2023). Cittadinanza italiana: come si ottiene?. Cittadinanza Attiva. Disponibile da: https://www.cittadinanzattiva.it/approfondimenti/giustizia/11085-cittadinanza-italiana-come-si-ottiene.html; (2-B)
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Matarazzo, G. (2018). LO IUS SOLI E LO IUS SANGUINIS IN EUROPA. Democrazia e Diritti Sociale 2/2019. Disponibile da: lo ius soli e lo ius sanguinis in europaDemocrazia e Diritti Socialihttps://www.democraziaedirittisociali.it › Matarazzo; (1-B)
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