Autori: Rosanna Calcagno, Policy Analyst in MIPP
La cooperazione allo sviluppo è una tematica che, soprattutto nel contesto pandemico che stiamo vivendo, è sempre più presente nelle agende nazionali. Il contesto globalizzato in cui le nazioni sono inserite e le disparità oggettive che sussistono tra esse comportano una serie di azioni a livello internazionale a sostegno di alcuni stati più svantaggiati. Il presente lavoro ha lo scopo di indagare la relazione tra le azioni e i progetti di cooperazione allo sviluppo e i periodi di crisi economica, con particolare riferimento al caso dell’Italia del post 2008. Il fine è quello di sottolineare la sussistenza di una tendenza tra gli stati nella riduzione degli aiuti allo sviluppo nei periodi di crisi economica ma allo stesso quello di sottolineare quanto tale traiettoria non sia conveniente. Davanti ai vantaggi nell’immediato infatti, nel lungo periodo la riduzione della cooperazione allo sviluppo ha effetti negativi sia sul sistema internazionale in generale che nello specifico sui singoli stati.
Il presente elaborato ha lo scopo di sottolineare la relazione tra cooperazione allo sviluppo e periodi di crisi economica. La letteratura di settore ha infatti confermato la sussistenza di una correlazione tra i due fenomeni. È stato rilevato che in periodi di recessione gli stati tendono a diminuire i fondi destinati ai progetti di cooperazione allo sviluppo. Tale situazione genera un paradosso in quanto non solo i paesi meno economicamente stabili sono i più colpiti economicamente dalla crisi, ma sono anche meno sostenuti a livello internazionale rispetto ad un precedente periodo di stabilità. In particolare qui viene preso in considerazione il caso dell’Italia con il tentativo di riportare le tendenze del paese negli anni e verificare dunque se quanto riportato in letteratura è stato riscontrabile. I dati rilevati hanno dato una risposta affermativa e, come si vedrà più avanti, è stato dimostrato che la recessione economica ha provocato anche una mutazione delle modalità di cooperazione allo sviluppo di per sé. Pertanto, il primo paragrafo ha lo scopo di introdurre il lettore al concetto di cooperazione allo sviluppo. Il secondo pone l’accento sul legame tra esso e i periodi di crisi economica. Il terzo approfondisce il fenomeno nel contesto italiano mentre il quarto ed ultimo paragrafo ha lo scopo di proporre al policy maker una valida alternativa di policy con lo scopo di far fronte e superare la problematica finora illustrata.
Di che cosa parleremo (in breve)?
LA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO E LE SUE FONDAMENTA
IL LEGAME TRA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO E CRISI
LA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO IN ITALIA: ORIGINI ED EVOLUZIONI
QUALE PROSPETTIVA AUSPICATA?
CONCLUSIONI
La cooperazione allo sviluppo e le sue fondamenta
Il concetto di cooperazione allo sviluppo si fonda sulla base della consapevolezza che all’interno del sistema internazionale esistono situazioni di forti disparità tra gli stati e che esse siano ingiuste. Per tali ragioni si ritiene necessario sviluppare azioni che permettano di favorire una più equa ripartizione di risorse tra gli stati per promuovere un sistema in cui tutti i paesi possano accrescere le proprie potenzialità. In nome del principio di solidarietà, alcuni paesi più abbienti instaurano un rapporto (la cooperazione non è unidirezionale) con stati che hanno maggiore bisogno di supporto: i primi offrono le risorse ma è necessario che i secondi indichino le proprie necessità in modo che gli interventi siano efficaci, duraturi e rispettosi della cultura locale. Investire in un mondo più “giusto” significa allo stesso tempo investire in un mondo più “sicuro”. Quando si parla di sviluppo non ci si limita all’accezione economica, ma in una visione più inclusiva si parla di sviluppo umano. Con esso si intende infatti l’accrescimento e il potenziamento delle capacità umane dei singoli individui nei paesi più poveri. In questa ottica dunque ogni singolo deve essere posto nelle condizioni di accedere alle risorse per condurre una vita sana e dignitosa e per contribuire allo sviluppo del suo paese.
Le disparità tra i paesi avanzati e i paesi emergenti sono con il tempo aumentate. Tale situazione è di ostacolo alla crescita. La riduzione delle ineguaglianze pertanto favorisce il progresso.
Il legame tra cooperazione allo sviluppo e crisi
Come facilmente intuibile dal lettore, è chiara la sussistenza di un legame tra situazione economica internazionale e livelli di interventi di cooperazione allo sviluppo.I contesti di instabilità economica acuiscono infatti le differenze tra paesi del nord e del sud del mondo e contemporaneamente riducono la mole di attività legata alla cooperazione allo sviluppo e agli aiuti internazionali. Recenti studi dimostrano in realtà che gli effetti delle crisi sugli aiuti internazionali sono dipendenti dalla gravità delle stesse e dalle priorità che un governo stabilisce. Dalle crisi precedenti abbiamo testimonianza di come la riduzione delle risorse esistenti porti ad una riduzione dei fondi destinati alla cooperazione allo sviluppo uno o due anni dopo. Tale meccanismo porta alla deduzione che gli effetti della recessione possono essere percepiti anche anni dopo allo scoppio della crisi stessa.
In periodi di crisi è altamente probabile, come detto pocanzi, che le restrizioni alle spese nazionali si riflettano in termini di riduzione di fondi destinati agli aiuti internazionali. La teoria delle relazioni internazionali in realtà spiega tale fenomeno attraverso il trade-off esistente tra cooperazione e competizione. Tale trade-off si esplicherebbe in maniera adeguata in una situazione di difficoltà economica. Secondo la teoria dei giochi, infatti, azioni di cooperazione garantiscono in linea teorica risultati migliori per la collettività in gran parte dei casi. Seguendo tale linea interpretativa allora gli stati dovrebbero essere portati a collaborare per farsi trovare preparati davanti alle eventualità a cui l’incertezza della situazione potrebbe condurre. In termini diversi: in una situazione pericolosa, unire le forze potrebbe ridurre al minimo le situazioni svantaggiose per tutti.
A tal riguardo, il miglior testimone che la storia ci riporta è il periodo post crisi del 2008.Nonostante i primi segni fossero giunti da metà del 2007, la comunità internazionale non si è resa conto della reale portata della crisi e della minaccia che costituiva per il sistema economico fino a settembre del 2008. Presto le autorità hanno spinto per salvare il sistema finanziario dal collasso ma gli effetti in termini di economia reale sulla crescita di tutte le economie mondiali sono stati devastanti e hanno portato ad una recessione i cui effetti si fanno sentire ancora oggi. La prima grande crisi globale ha avuto origine negli USA ma ha messo in ginocchio l’intero pianeta anche se con modi ed intensità diverse. Crolli dei livelli di produzione, disoccupazione e l’indebolimento dei sistemi finanziari sono solo alcuni degli effetti provenienti dall’evento del 2008.
In un tale scenario, se la teoria dei giochi può essere applicata all’atteggiamento assunto tra gli individui in tale momento di difficoltà, lo stesso non si può dire per quanto riguarda soggetti privati, istituzioni, stati e soggetti sovranazionali.
Per fare fronte a tali problematiche gli stati hanno infatti cercato di agire attraverso misure volte a sostenere il sistema finanziario, a stimolare il livello di domanda e a bilanciare le casse statali per fronteggiare la crisi dei debiti sovrani. A livello internazionale invece, se da un lato si sono sviluppate policy di coordinamento tra i vari stati, dall’altro si è assistito ad un blocco degli aiuti internazionali. Le cause sono da ricercare nelle restrizioni economiche dei paesi donatori, i quali hanno dovuto adottare misure di austerità che hanno inciso sui livelli di aiuti internazionali da destinare a chi è più svantaggiato.
I paesi economicamente svantaggiati nel periodo della grande crisi hanno dunque visto ridursi gli aiuti internazionali e allo stesso tempo sono stati quelli che hanno più subito gli effetti economici.Nel 2009, infatti, l’espansione delle economie emergenti e in via di sviluppo è stata solo del 2,1% a fronte di un tasso di crescita del 6,1% nel 2008.
Nei momenti di crisi economica (o crisi in generale) la riduzione dei fondi alla cooperazione internazionale si è dimostrata essere una azione poco remunerativa nel lungo periodo. Nonostante questa consapevolezza sia emersa a più livelli nelle organizzazioni sovranazionali, negli anni successivi alla crisi in quasi tutti i paesi si è assistito ad un calo dei fondi destinati agli aiuti internazionali.
In un contesto globalizzato come quello in cui viviamo però un tale ragionamento non si configura come lungimirante. Il 2019, con l’avvento della pandemia da Sars-CoV 2, ne è l’esempio lampante.Tutto ciò che riguarda uno stato riguarda automaticamente gli altri stati. Pertanto, se tagliare i fondi alla cooperazione internazionale apporta benefici nel breve periodo, nel lungo periodo ci saranno costi maggiori e minori opportunità economiche.
Per i motivi sinora elencati, è necessario proporre riforme strutturali da implementare anche attraverso la creazione di un clima propositivo e favorevole da parte delle organizzazioni internazionali.
La cooperazione allo sviluppo in Italia: origini ed evoluzioni
La cooperazione internazionale in Italia si è caratterizzata nella sua prima fase matura (anni 60/70) da un carattere movimentista e di solidarietà dal basso. Si è pertanto assistito ad uno spontaneismo associativo che nel decennio successivo si è trasformato assumendo un taglio professionalizzato e burocratizzato. Tale trasformazione vede quadruplicare le risorse necessarie. Nel 1987 il Ministero degli Affari Esteri riconosce le ONG come attori principali della cooperazione internazionale. Nel tempo però la crescente burocratizzazione delle organizzazioni e il sempre maggior livello di competenze richiesto ha allargato la distanza tra le organizzazioni e la popolazione. Vengono così destinate al fallimento tutte quelle attività poco strutturate e dunque poco competitive. In corrispondenza degli anni ’90 la crisi politica ed economica ha provocato una riduzione dei finanziamenti alle ONG. Le azioni di questi anni sono dunque limitate ai vincoli amministrativi e procedurali imposti dallo stato. Al contempo riemerge il lato movimentista dei decenni precedenti a causa dell’aumento di crisi umanitarie internazionali. Tali fenomeni fanno così emergere reti ed organizzazioni dal basso. Gli anni 2000 portano in Italia le ONG straniere le quali utilizzano invece come metodo di finanziamento donazioni private e il fundraising. L’aumento delle emergenze umanitarie e l’avvento della crisi del 2008 hanno reso maggiormente complessa l’azione delle ONG (vedi sotto). Lo stesso vale per l’arrivo della crisi pandemica da Sars-CoV-2.
Il sistema italiano alla cooperazione allo sviluppo è stato poi successivamente delineato dalla legge 11 agosto 2014, n. 125 (Disciplina generale sulla cooperazione internazionale per lo sviluppo)entrata in vigore il 29 agosto 2014. L’intento del legislatore nazionale è quello di adeguare le azioni italiane agli orientamenti emersi dalla comunità internazionale in merito alla tematica in questione. Il pilastro della legge consiste nell’inserimento del principio per il quale la cooperazione allo sviluppo è “parte integrante e qualificante della politica estera dell'Italia". Per tale ragione il Ministero degli affari esteri ha assunto il nome di Ministero degli Affari esteri e della cooperazione internazionale (MAECI).
Come sopra accennato, l’ambito della cooperazione allo sviluppo ha subito una battuta d’arresto in tutti i paesi dell’UE ma in particolar modo in Italia.
L’Italia è stato uno dei paesi più colpiti dalla crisi del 2008. Il governo è stato costretto a ricorrere a politiche di austerità, a causa anche dei pesanti vincoli di bilancio imposti dall’ Unione Europea. Tra i tanti tagli della spesa pubblica effettuati in quel periodo rientrano anche quelli concernenti gli aiuti pubblici allo sviluppo. Nello specifico, in Italia i tagli in questo settore sono stati anche maggiori rispetto agli altri paesi europei. Riportando i dati dal 2008 al 2012 il taglio dei fondi è stato di quasi la metà (45,70%) mentre dei paesi europei in generale di appena il 10.24%.
In realtà la tendenza nazionale non è stata uniforme ma ha subito variazioni sia a seconda dei destinatari che a seconda della provenienza dei fondi. Infatti, ad aver subito più tagli sono stati i fondi erogati dal governo a organizzazioni non governative per il sostentamento di progetti promossi dalla società civile. Infatti, dai 732 mln di euro del 2008 si è passati a 86 mln nel 2012. In termini percentuali si traduce in una riduzione dell’88,25%. A seguito di questi tagli il mondo delle ONG volte al supporto della cooperazione internazionale ha subito una crisi senza precedenti che ha portato queste realtà a ridimensionarsi notevolmente fino a chiudere. A tale destino non sono invece andati incontro i fondi destinati alla cooperazione istituzionale, quella dei programmi governativi, le organizzazioni multilaterali e gli organismi pubblici.
Questa selezione non è passata inosservata e anzi ha destato diverse critiche. Il vantaggio ricavato sarebbe infatti solo apparente mentre in realtà questa scelta costituisce una azione contraria allo stesso scopo della cooperazione allo sviluppo. Infatti, è stato dimostrato che l’impegno verso lo sviluppo economico è stato ridotto al minimo e si sono promossi interventi di emergenza anziché programmi duraturi e sostenibili. Tale prospettiva sarebbe invece più facilmente raggiungibile da parte delle ONG grazie alla loro struttura leggera e flessibile (distante da quella gerarchica e burocratizzata delle istituzioni) e al loro approccio bottom up (che vede come protagonista la società civile) riescono a raggiungere con più capillarità e precisione i problemi delle persone.
La linea seguita dall’Italia dopo la crisi del 2008 è quella della progressiva esclusione del terzo settore delle politiche di cooperazione internazionale. I rischi che il paese incorre andando in tale direzione sono principalmente due. Il primo riguarda la rinuncia a concertazione e partecipazione della società civile del nord e del sud del mondo: la cooperazione tra stati e imprese prende il posto della cooperazione tra i popoli andando a minare la preziosa collaborazione che sussiste invece tra le parti del tessuto sociale. Il secondo rischio riguarda la rinuncia del ruolo educativo e di cambiamento culturale che le attività di solidarietà internazionale sono solite portare. Un mondo globalizzato ha infatti bisogno di azioni globalizzate che mirano a coinvolgere il più possibile tutti gli strati della società con lo scopo di generare cambiamenti che siano effettivi e che durino nel tempo.
La direzione dell’Italia si pone in controtendenza alle linee dell’Unione Europea che, in qualità di principale donatore di aiuti, auspica invece che tutti gli impegni presi nel periodo pre crisi vengano portati a termine sicura del fatto che un approccio europeo all’efficacia degli aiuti potrebbe portare a ingenti guadagni per i periodi successivi. L’UE ha il dovere di aiutare i paesi in via di Sviluppo nella lotta alle conseguenze della crisi economica e anzi, i paesi membri sono invitati e sollecitati a rafforzare gli impegni in materia di aiuto pubblico allo sviluppo, nonché ad aumentare il volume delle donazioni al fine di adeguarsi agli auspici internazionali.
Quale la prospettiva auspicata?
Come più volte sottolineato dalle istituzioni sovranazionali, il superamento delle crisi economiche passa attraverso soluzioni di cooperazione internazionale. Per tali motivi è necessario e imprescindibile da parte degli stati mantenere gli impegni di aiuto internazionale e aumentare le politiche di cooperazione nonché le opportunità per i paesi in via di sviluppo di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse al fine di raggiungere una situazione di benessere. Non solo cooperare in situazioni di crisi è auspicabile ma dunque necessario. Bisogna dunque riuscire ad aumentare tali azioni non solo sotto sotto il profilo della quantità ma anche sotto quello della qualità. Questo significa riuscire ad elaborare politiche di cooperazione stabili che mirino a produrre risultati duraturi nel tempo. In un contesto globalizzato cooperare è l’unica alternativa per riuscire a contrastare le incertezze che possono risultare dai periodi di crisi. Tali sforzi devono essere assunti sia tra singoli stati che all’interno di organizzazioni sovranazionali. In ogni caso la risposta a crisi globali non può non essere una risposta globale che fa appello alla responsabilità di tutti gli attori statali.
La cooperazione internazionale e allo sviluppo, come visto all’inizio, non passa solo attraverso le istituzioni (nazionali o sovranazionali) ma al contrario può prendere la forma di associazionismo spontaneo che emerge direttamente dalla società civile e agisce attraverso il ruolo delle Organizzazioni Non Governative. In questa sede si afferma la necessità di accrescere le opportunità di finanziamento statali a queste realtà allo scopo di incoraggiare e accrescere le attività di cooperazione allo sviluppo alternative che, grazie alla loro duttilità e alla loro vicinanza alla popolazione, riescano ad esprimere maggiormente la loro mission, a sensibilizzare il pubblico e quindi ad avere un maggior impatto in termini di risultati. In altre parole, si promuove la ricerca di modelli di cooperazione alternativi fondati sul concetto di cooperazione decentrata. Tale proposta nasce anche dalla consapevolezza che in tempi di crisi le tendenze governative a ridurre gli aiuti non sono invece state rilevate nei comportamenti delle persone. Infatti, in tempi di crisi le donazioni private (in termini di denaro e tempo) sembrano aver retto all’impatto delle difficoltà economiche con maggior successo rispetto alle azioni finanziate da fondi pubblici. Non a caso, il numero di associazioni di volontariato che promuove azioni di solidarietà internazionale è in tendenziale crescita da anni. In Italia le istituzioni no profit attive tra il 2001 e il 2011 sono cresciute del 28% e i volontari del 43,5%. Per tali ragioni, è un controsenso ridurre i fondi a queste realtà che sono invece sintomatiche di una società civile viva e florida.
Il contesto globalizzato in cui il nostro, ma anche gli altri paesi, sono inseriti ci costringe a adottare soluzioni che abbiano un respiro internazionale nella logica per cui il destino degli altri stati è strettamente collegato. Per tali ragioni, qui viene proposto non solo il rafforzamento delle politiche di cooperazione internazionale ma anche l’adozione di modelli alternativi che sviluppino un approccio bottom-up.
Conclusioni
La crisi finanziaria del 2008 ha avuto gli effetti più gravi sui paesi emergenti e in via di sviluppo con più basso reddito. Tale crisi ha in realtà accentuato altre situazioni di disagio (es. crisi energetica e climatica) già presenti in questi paesi. Pertanto, seppure come sappiamo i paesi in via di sviluppo non rappresentano l’origine della crisi, essi hanno subito le conseguenze più disastrose sia a livello finanziario che, soprattutto, a livello economico, sociale ed umanitario. Considerato il contesto altamente globalizzato in cui tutti gli stati sono inseriti, di fronte a situazioni di crisi è necessaria una risposta vigorosa e pronta da parte dell’intera comunità internazionale, azioni che nel tempo devono poi assumere una forma stabile di collaborazione tra donatori, paesi partner, istituzioni finanziarie e società civile.
Oltre ad intensificare tali azioni a livello quantitativo, questo scritto sostiene fermamente la necessità di aumentare anche la qualità delle operazioni. La modalità rilevata è quella delle adozioni di un modello di cooperazione decentrata, basato su un approccio che sia interculturale, intergenerazionale e interdisciplinare, in cui accanto ai promotori istituzionali si inseriscano le organizzazioni internazionali che hanno più contatto con la società civile nella sua interezza. In tempi difficili come quelli di una crisi economica, o della più recente crisi da Sars-CoV-2, le azioni e i programmi di cooperazione allo sviluppo non dovrebbero mai rientrare nel mirino delle politiche di austerità. Agire in tal senso significherebbe implicitamente ritenere tali azioni e tali impegni secondari tra le priorità dell’agenda istituzionale italiana. Al contrario, la cooperazione in tutte le sue forme è essenziale per una convivenza meno rischiosa e conflittuale capace di gestire i grandi eventi globali.
Per arrivare a tale obiettivo è necessario compiere una rivoluzione culturale che vede al suo centro il ruolo della società civile verso il progresso sociale ed economico dei paesi in via di sviluppo.
Fonti e bibliografia
- Agenzia Italiana per la Cooperazione allo sviluppo, (n.d.) - “Sistema della cooperazione italiana”.
https://www.aics.gov.it/home-ita/agenzia/sistema/
- Camera dei Deputati, (2021) – “Il sistema italiano di cooperazione allo sviluppo”
https://temi.camera.it/leg18/temi/il_sistema_italiano_di_cooperazione_allo_sviluppo.html
- Università degli Studi di Ferrara; Centro di ateneo cooperazione allo sviluppo internazionale (n.d.) - “ Cos’è la cooperazione allo sviluppo”
- Li Savelin, (2012) - “International Cooperation in Times of Global Crisis: Views from G20 countries Highlights from the conference”
https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/imported/events/121018_event_summary.pdf
- Cristiano Colombi, (2013) – “La cooperazione internazionale al tempo della crisi”
- Jose Antonio Alonso,Jose Antonio Ocampo, (2018) – “Development Cooperation in Times of Crisis”
https://donapdf.blogspot.com/2018/08/development-cooperation-in-times-of.html?m=1
- Parlamento Europero, (2010) – “Relazione sulle conseguenze della crisi economica e finanziaria mondiale per i paesi in via di sviluppo e la cooperazione allo sviluppo”
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2010-0034_IT.html
- Giorgia Cacciolatti, (2021) – “Cooperazione allo sviluppo, come è cambiata in Italia? Antiche solidarietà e nuovi modelli, il seminario di Firenze”
- Educational International, (2012) – “Crisis not an excuse for cuts in development cooperation spending”
- Paolo Quercia, (2010) – “Dalla cooperazione allo sviluppo. L’Italia e i cambiamenti globali nell’APS”
- Stefano Manservisi, Paolo Lembo, Laura Frigenti, Angelino Alfano, (2020) – “Investire in cooperazione internazionale è necessario per ripartire”