Da pochi mesi si è tornato a discutere dell’efficacia del principio di unanimità da sempre presente nei processi decisionali dell’Unione europea. Numerosi politici e accademici – tra cui la presidente della commissione europea Von der Leyen, il presidente francese Macron e l’ex presidente del Consiglio Draghi – sono convinti che il raggiungimento dell’unanimità sia un ostacolo che rallenta di molto gli iter risolutivi, anche nei casi più urgenti, come recentemente accaduto con i conflitti alle porte dell’Europa e la pandemia.
Il principio di unanimità stava alla base delle prime organizzazioni europee. La struttura istituzionale della Comunità economica europea, della Comunità europea del carbone e dell’acciaio e della Comunità europea dell’energia atomica era debole, perciò i negoziati e i compromessi tra i governi dei Paesi membri erano fondamentali.
Con il Trattato di Maastricht, trattato istitutivo dell’Unione europea siglato nel 1992, viene introdotto – e affiancato al principio di unanimità – il principio della maggioranza qualificata. Dalla sua entrata in vigore, le proposte legislative della Commissione europea per essere approvate non necessitano dell’unanimità del Consiglio dell’Unione, ma è sufficiente il raggiungimento di una maggioranza qualificata rafforzata, che tiene conto anche della popolazione degli Stati: occorre quindi l’appoggio del 55% degli Stati membri, 15 su 27, e, contemporaneamente, del 65% della popolazione totale dell’Unione europea.
L’unanimità è però ancora tassativa per i settori più importanti: welfare, giustizia, bilancio, politica estera e politica fiscale. Come sottolineato da un rapporto dell’Institut Jaques Delors, il principio non era così limitante all’epoca della CECA, di cui gli Stati fondatori erano solo sei, e anche quando, nel 2000, i Paesi membri dell’Unione europea erano quattordici i lavori procedevano con una certa fluidità.
Le riforme più ambiziose di cui si discute al giorno d’oggi riguardano proprio i suddetti temi e, a causa del paletto dell’unanimità, sono state bloccate e scartate, salvo rare e complesse eccezioni. A causa della loro ambiziosità, alcune idee non si concretizzano neppure in proposte, ma vengono annacquate in modo da semplificare il raggiungimento del sostegno di tutti i 27 Paesi membri. Come ha spiegato il Presidente della Repubblica Mattarella in occasione del discorso sul futuro dell’Unione europea tenuto a Maastricht "il voto all'unanimità è una formula ampiamente superata perché si trasforma in diritto di veto che paralizza l'Unione. Vi è una condizione sollecitata dal succedersi di crisi e l'Unione ha bisogno di rimuovere questo limite e completare il suo percorso organizzativo interno […]”. Il rapporto dell’Institut Jaques Delors ci fa anche notare che altre organizzazioni internazionali, come il Fondo Monetario Internazionale (FMI) e l’Organizzazione Mondiale del Commercio, operano con diversi meccanismi di maggioranza qualificata. Se si supererà il principio di unanimità sarà indubbiamente necessario garantire un ancora maggiore coinvolgimento del Parlamento europeo negli iter decisionali: si tratta dell’organo rappresentativo dei cittadini europei e intensificare ulteriormente la sua partecipazione compenserebbe il rischio di vulnus democratico.
In un articolo dell’Economist si legge che conferire lo stesso potere di veto – è di un vero e proprio potere di veto che si parla – a, per esempio, Italia e Malta determina un’asimmetria per cui il voto di un cittadino maltese vale in modo indiretto di più del voto di un cittadino italiano. I trattati dell’Unione prevedono già un meccanismo utile al superamento del diritto di veto che si cooperazione rafforzata. La procedura prevede che un gruppo di almeno nove Stati possa richiedere alla Commissione l’autorizzazione per approvare una norma non all’unanimità, ma a maggioranza qualificata. Si tratta però di un metodo intricato, infatti dal 1999 ad oggi è stata sfruttata solo poche volte. Tra le cooperazioni rafforzate instaurate possiamo ricordare quella in materia di legge applicabile a divorzio e separazione del 2010 e quella in materia di regimi di proprietà per coppie internazionali del 2016. Nell’ultimo decennio si è discusso di una cooperazione rafforzata in materia di imposte sulle transazioni finanziarie, ma ad oggi l’iter è in stallo.
Negli anni, la necessità di trovare una posizione condivisa da tutti gli Stati membri ha aumentato il peso delle decisioni viste dai Paesi esteri: se l’Unione giunge ad una conclusione, è certo che lo ha fatto in modo compatto. Il bisogno dell’unanimità però è stato in numerosi casi un grande ostacolo: si pensi, per esempio, alle sanzioni contro la Bielorussia, bloccate dalla sola opposizione di Cipro o alla questione più recente dell’immigrazione, per cui si parla della riforma del Regolamento di Dublino, alla quale si oppongono Polonia e Ungheria.
Il percorso verso l’abbandono del principio di unanimità è lungo e non è detto che si concluderà: gli Stati, soprattutto quelli più piccoli, tengono molto al proprio potere di veto e siamo in presenza di una sorta di cortocircuito: per apportare modifiche ai trattati europei che sanciscono il principio di unanimità, servono varie approvazioni con consenso unanime. I governi di Bulgaria, Croazia, Danimarca, Estonia, Finlandia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Romania, Slovenia e Svezia si sono già detti contrari a modifiche “sconsiderate e premature” dei trattati, auspicate invece dalle considerazioni finali della Conferenza sul futuro dell’Europa.
Fonti consultate per il presente articolo:
“The era of small-state privilege in Europe is coming to an end”, 2021, The Economist
“Revising European treaties: A plea in favour of abolishing the veto”, Institut Jaques Delors
“Future of Europe: Conference Plenary agrees final set of proposals”, 2022
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_2763
“Abbandonare il voto all’unanimità è necessario per…”, 2020, affarinternazionali
Ue, riforma dei trattati e superamento del voto all'unanimità, 2022, euronews
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L'Autore
Melissa Cortese
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