La Procura europea: struttura e prime attività

Tra i tanti progetti che l’Unione Europea sta portando avanti, sicuramente la Procura europea è uno di quelli che meritano una maggiore attenzione. Essendo uno strumento nuovo, non tutti sono a conoscenza della sua esistenza e delle sue funzioni. Si può cominciare dicendo che si tratta di un organo dell’Unione Europea. Questa è, infatti, la definizione contenuta all’interno dell’Articolo 3 del Regolamento 2017/1939/EU, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea. Tuttavia, la concezione di tale organo risale già alla fine dello scorso millennio.

Il primo progetto di Procura europea, infatti, è stato elaborato all’interno di quello che viene chiamato “Corpus Juris” del 1997. Tale progetto era stato affidato dalla Commissione europea ad un gruppo di studiosi, sotto la direzione della Professoressa Delmas-Marty. Ciò che ha spinto la Commissione europea ad affidare questo compito agli esperti di diritto, era la volontà di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione Europea. Il percorso è stato travagliato e ha subito notevoli battute d’arresto, però questo organo ha visto finalmente la luce.

La base normativa per l’istituzione della Procura europea va ritrovata all’interno dell’Articolo 86 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), che al primo paragrafo recita: “Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio […] può istituire una Procura europea a partire da Eurojust. Il Consiglio delibera all’unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo”. Nei fatti, questa unanimità non è stata raggiunta quando è stata presentata una prima proposta nel 2013, ma il proseguo dell’Articolo 86 contempla un’ulteriore possibilità, laddove non ci sia il consenso di tutti gli Stati membri: “[…] in caso di disaccordo, e se almeno nove Stati membri desiderano instaurare una cooperazione rafforzata sulla base del progetto di regolamento, essi ne informano il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione”. Tale volontà è stata espressa da un gruppo di 16 Stati membri (ora divenuti 22) e ha portato all’adozione del Regolamento 2017/1939/EU. Con l’uscita dall’UE del Regno Unito, solo cinque Stati hanno deciso di non partecipare: Danimarca, Irlanda, Polonia, Svezia e Ungheria.

La competenza della Procura europea è quindi estesa esclusivamente al contrasto dei reati che ledano gli interessi finanziari dell’UE. È opportuno segnalare fin da subito che, trattandosi di una procura, svolge una funzione requirente e non giudicante.

La struttura dell’EPPO viene delineata all’interno del Capo III del Regolamento. Viene subito chiarito come essa sia un “ufficio unico con struttura decentrata”. Questo viene previsto in ragione del fatto che essa si ramifica all’interno dei singoli Stati membri, partendo da un nucleo centrale.

Al vertice dell’ufficio è collocato il Procuratore Capo Europeo. La prima persona a ricoprire tale ruolo, a partire dal 14 ottobre 2019, è Laura Codruţa Kövesi. Le funzioni svolte dal Procuratore Capo Europeo riguardano fondamentalmente l’organizzazione del lavoro, l’adozione di decisioni secondo Regolamento e la rappresentanza dell’organo all’interno dell’UE.

È poi previsto il Collegio, composto dal Procuratore Capo Europeo e da tanti Procuratori Europei quanti sono gli Stati membri aderenti al Regolamento (22). Ad esso è affidata la responsabilità di controllo generale delle attività della Procura europea.

L’Articolo 10 del Regolamento prevede poi le Camere Permanenti, composte da tre individui. Uno di questi è il Procuratore Capo Europeo (o uno dei suoi sostituti) o un Procuratore Europeo da lei (o lui) designato presidente. Gli altri due componenti sono membri permanenti. Alle Camere permanenti sono assegnati i diversi procedimenti e hanno il compito di monitorare ed indirizzare le indagini svolte e le azioni penali, come anche di archiviare i procedimenti.

Intorno a questo nucleo così costituito e più “centralizzato”, viene poi previsto che i Procuratori Europei svolgano un’attività di supervisione delle attività di indagine e delle azioni penali all’interno dello Stato membro di provenienza. Essi operano quindi come collegamento tra l'ufficio centrale e i singoli Stati.

Terminali di questa articolazione della Procura europea sono i Procuratori Europei Delegati, coloro che svolgono direttamente la funzione di procuratori all’interno dello Stato. Si suole dire che essi svolgano le loro funzioni con un “doppio cappello”, in quanto hanno, da una parte le attribuzioni conferite dallo Stato di provenienza e, dall’altra quelle conferite dall’Unione Europea. Nella veste europea, per i reati di competenza della Procura, essi svolgono le medesime funzioni che normalmente esercitano all’interno dell’ordinamento nazionale, come il compimento delle indagini e l’esercizio dell’azione penale.

Così, riassunta molto sinteticamente la struttura disciplinata all’interno del Regolamento, si possono fare delle considerazioni conclusive in vista della piena operatività dell’organo.

Il 27 luglio 2020 sono stati designati i primi 22 Procuratori Europei, il primo italiano a ricoprire questo incarico è Danilo Ceccarelli. Normalmente è previsto un mandato di sei anni. Per evitare un ricambio completo, che può rallentare i lavori della Procura alla sua scadenza, per un terzo degli Stati è stato previsto un primo mandato di soli tre anni. In questo modo non si rischia di compromettere l’operatività della Procura, consentendo una sostituzione parziale ogni tre anni.

Oltre a rappresentare l’Italia all’interno della Procura, Ceccarelli è stato anche designato come Procuratore Capo Sostituto (in inglese “Deputy”) insieme a Andrés Ritter (Germania) per i prossimi tre anni. Svolgerà, quindi, le veci del Procuratore Capo, quando questa non potrà essere presente, oltre alle proprie specifiche mansioni (Articolo 11, paragrafo 2 Regolamento).

Il 28 settembre 2020, il Procuratore Capo Europeo e i Procuratori Europei hanno assunto formalmente l’incarico davanti alla Corte di Giustizia, segnando l’inizio dell’esperienza del primo ufficio di procura istituito dall’Unione Europea. I primi mesi di lavoro della Procura, che ha sede centrale in Lussemburgo, sono stati di carattere prevalentemente organizzativo. È ancora necessario designare alcuni Procuratori Delegati degli Stati membri, ma c’è molto interesse per i risultati che questa potrà ottenere.