Stato regolatore e libera iniziativa privata nell’epoca dell’innovazione

A cura di Massimiliano Abri

Il dibattito sul tema della semplificazione del nostro apparato burocratico, che affonda le sue radici negli anni Novanta, sembra essere tornato sotto i riflettori in questo periodo di riflessione sull’utilizzo dei fondi stanziati dal piano Next Generation EU. Nonostante nella storia della Pubblica Amministrazione italiana si siano susseguiti molteplici interventi di semplificazione e delegificazione, a tutt’oggi persistono delle criticità strutturali nell’organizzazione del lavoro dell’attività amministrativa. Ciò deriva principalmente da una forma del procedimento amministrativo eccessivamente standardizzata [1], nel quale gli strumenti innovativi digitali non sono ancora sfruttati al massimo e nel quale il rischio concreto di incorrere in responsabilità civili, penali ed amministrative non è controbilanciato da un metodo di lavoro capace di ridurre al minimo errori e da una più equa redistribuzione delle responsabilità personali dei funzionari.
E’ bene ricordare in tal senso che il funzionario pubblico vive in un sistema burocratico nel quale deve agire per il soddisfacimento dell’interesse pubblico. Sebbene l’azione autoritativa della P.A. sia sempre più volta ad intaccare il meno possibile gli interessi legittimi privati, essa deve comunque conformarsi ai principi generali del Diritto Amministrativo, i quali si esprimono attraverso una serie di atti tipici che sono frutto di un procedimento standardizzato, sottoposto al giudizio di legittimità (controllando il regolare svolgimento degli atti del procedimento) e sul merito di tale attività amministrativa da parte degli organi giurisdizionali.
Il processo di evoluzione della nostra burocrazia ha mutato il ruolo dell’attività della P.A., che va sempre più ad integrare istituti giuridici e metodi organizzativi propri del settore privato, al fine di rendere l’azione amministrativa più efficiente, efficacie ed economica. Tuttavia gli interventi normativi che hanno inserito istituti giuridici utili quali il silenzio assenso, la segnalazione certificata d’inizio attività (s.c.i.a.) e la denuncia d’inizio attività (d.i.a.). oltre all’incentivazione all’uso delle autocertificazioni, all’utilizzo degli strumenti digitali in tutte le fasi del procedimento amministrativo, e all’uso di forme di contrattazione privata per la conclusione di atti discrezionali, possono incidere positivamente solo fino ad un certo punto. Tali strumenti potrebbero avere un enorme potenziale se solo fossero accompagnati da una semplificazione del modello di lavoro all’interno delle P.A. e da un uso più adeguato degli strumenti digitali a disposizione. Per comprendere meglio le problematiche del modello organizzativo del lavoro nelle Pubblica Amministrazione, facciamo un passo indietro e osserviamo rapidamente il ciclo del rapporto fra P.A. e Impresa. Notiamo che esso può essere suddiviso in tre fasi:
-una iniziale, attraverso la quale l’impresa viene costituita ed entra nel mercato per mezzo della registrazione presso il Registro delle imprese [2]. L’accesso operativo al mercato si ottiene però spesso in seguito alla presentazione di determinate documentazioni ed autocertificazioni che, una volta accertate ed approvate dalla P.A., autorizzano all’esercizio di attività economica;
-una centrale (a lungo termine), nella quale l’impresa è vincolata al rispetto di determinate regolamentazioni in ambito contabile, di sicurezza sul lavoro, anticorruzione, di trasparenza, tutela della privacy, di concorrenza, controllo prezzi etc. Sono sottoposte inoltre all’onere di trascrizione delle nuove situazioni giuridiche poste in atto dall’impresa (ad esempio la trasformazione della forma di impresa), al pagamento di oneri tributari e previdenziali (interagendo direttamente con gli enti preposti), e ad essere sottoposte al controllo/vigilanza di diverse amministrazioni (centrali, territoriali e indipendenti);
-una finale (eventuale), nella quale, dichiarata la situazione di fallimento, si apre tutto un iter burocratico con il quale la P.A. nomina un curatore fallimentare, il quale si occupa della gestione di tutte le pratiche di liquidazione delle obbligazioni passive dell’impresa e della sua eventuale rappresentanza in sede di giudizio [3].

Da questa breve analisi si evince che il rapporto tra Pubblica Amministrazione ed Impresa rappresenta un susseguirsi continuo di atti, comunicazioni, trascrizioni e controlli (sia ex ante che ex post), che assumono una rilevanza strategica in chiave di salvaguardia del mercato e di indirizzo dell’attività economica verso fini sociali e di sostenibilità. Se gli istituti giuridici di cui abbiamo parlato prima hanno contribuito a semplificare alcune parti del procedimento (specie nel momento in cui le imprese dichiarano le loro situazioni giuridiche alla P.A.), il vero problema, causa di un sovraccarico di lavoro dei funzionari pubblici e dei conseguenti ritardi nella conclusione dei procedimenti, risiede in due fattori da considerare: il primo riguarda la effettiva difficoltà di reperimento e trasferimento dei dati trattati da altre amministrazioni e che sono richieste da parte dell’amministrazione procedente (specie in fase istruttoria), e il secondo riguarda la mancanza di una cooperazione più efficace fra gli organi amministrativi, le imprese e il mondo delle associazioni di categoria per la valutazione ex ante dell’opportunità di taluni interventi, e sul come procedere in maniera realmente partecipativa e coordinata fra pubblico e privato.

In merito al primo fattore osserviamo che i dati acquisiti/posseduti dalle P.A., sebbene oramai trattati in maniera nativa digitale [4], sono spesso gestiti dalle varie P.A. parallelamente, causando spesso la necessità di inutili trasferimenti di informazioni da un soggetto pubblico ad un altro allungando così i tempi di procedimenti istruttori e decisori. Rendere questi dati realmente interoperabili e fruibili da tutti gli attori pubblici attraverso un accesso interno ai dati delle altre P.A., magari anche grazie all’utilizzo di strumenti innovativi quali il sistema Blockchain o la tenuta dei dati in cloud specifici e accessibili a tutte le P.A. interessate, permetterebbe un reale abbattimento dei tempi e costi dei procedimenti (specie in fase di istruttoria, di conferenze di servizi o di richiesta pareri facoltativi/obbligatori), riducendo inoltre gli oneri documentali spesso eccessivi e ridondanti a carico delle imprese.

In merito al secondo fattore, sappiamo quanto il mondo delle imprese sia interessato al soddisfacimento dei propri interessi legittimi, tanto quanto le P.A. (e lo Stato in generale) hanno tutto l’interesse affinché il procedimento amministrativo sia il luogo nel quale far emergere le varie esigenze di parte, al fine di produrre provvedimenti che abbiano un impatto sociale ed economico sostenibile per il benessere del mercato, delle imprese e dei cittadini/consumatori/utenti. Questo fine mutualistico potrà essere perseguito solo se le parti saranno in grado di uscire dall’impasse di una comunicazione per atti all’interno del procedimento e di iniziare a concepire il momento di interazione fra pubblico e privato quale opportunità di mediazione fra le parti sia all’interno del procedimento, sia ex ante al fine di comprendere assieme quali possano essere le modalità operative più adeguate per raggiungere obbiettivi concreti utili a bilanciare interesse pubblico e privato.

In conclusione, possiamo dire che il carico normativo e regolamentare che grava sull’azione delle nostre Pubbliche Amministrazioni sembra essere eccessivo, in quanto è il risultato della combinazione fra una normazione di primo grado (che spesso è stata indirizzata a fini di semplificazione/delegificazione), e una iper regolamentazione di secondo grado, necessaria per rendere la prima applicabile e conforme ai principi del Diritto amministrativo. Ciò dimostra che un taglio lineare delle norme non può essere l’unico strumento sul quale agire per raggiungere l’effetto desiderato, se poi per ovviare alle mancanze della norma primaria si produce un maggiore carico regolamentare. Questa breve analisi dello Stato dell’arte sulla semplificazione della nostra burocrazia non ha la pretesa di dettare soluzioni assolute, ma ha il semplice scopo di focalizzare l’attenzione sul metodo di ricerca di tali soluzioni. La vera rivoluzione per la nostra burocrazia si concretizzerà nel rendere più efficaci gli strumenti adesso presenti, nel valorizzare le risorse umane delle P.A. favorendo approcci di mediazione e contrattazione, e facendo sì che i momenti di interazione fra ente pubblico ed azienda siano sempre più momento di scambio volto al raggiungimento del risultato, invece che semplice momento di trasmissione dati e di controllo dei requisiti.

Fonti consultate per il presente articolo:

[1] Vedi Legge 241/1990 e successive modificazioni “Codice del procedimento amministrativo” e successive modificazioni (in tema di semplificazione);

[2] Vedi legge 580/1993 in materia di istituzione del Registro delle imprese presso le Camere di Commercio e il D.P.R. 581/1995 decreto attuativo che ne ha definito caratteristiche e funzionamento;

[3] Vedi D.lgs. n. 14 del 12 gennaio 2019 “Nuovo codice della crisi d’impresa”;

[4] Vedi D. Lgs. 82/2005 e successive modificazioni “Codice dell’amministrazione digitale”.