Multilateralismo e ordine liberale internazionale: quali prospettive per il futuro?

A cura del Dott. Pierpaolo Piras, membro del Comitato per lo Sviluppo di Mondo Internazionale APS

La capacità delle Nazioni Unite di svolgere la propria missione è stata gravemente limitata negli ultimi anni dai suoi Stati membri. E molte delle sue agenzie stanno ora affrontando carenze di finanziamenti che potrebbero ridurre gravemente la loro attività. In effetti, il multilateralismo è sotto pressione, dalla Corte penale internazionale all'Organizzazione mondiale del commercio, all'Organizzazione Mondiale della Sanità.

Il multilateralismo è essenzialmente un insieme di norme e metodi che i protagonisti della scena politica internazionale (Stati, imprese, società civile) convengono di seguire e attuare sulla base di principi condivisi vincolanti per tutti. Ancora di più, esso prevede che le norme sono - almeno in linea di principio - vincolanti per tutti.

Ovvero, il multilateralismo riflette sostanzialmente una preferenza da attribuire alle norme piuttosto che alla forza necessaria per ottenerle. Per queste ragioni, ed altre ancora, è tagliato su misura per l’Unione Europea.

Dalla loro fondazione, avvenuta il 25 aprile 1945 per prevenire ulteriori conflitti, le Nazioni Unite sono la rappresentanza più importante e qualificata intesa a stabilire e gestire pacificamente un ordine internazionale costruito sull'equilibrio stabilito con il concorso di due fattori fondanti: l’uguaglianza fra stati sovrani e la politica delle grandi potenze, nel tentativo di mantenere il miglior livello possibile di pace in un ambito internazionale. E che quest’ultimo sia il più vasto possibile.

Ma la sua capacità di farlo – e di raggiungere i suoi ulteriori obiettivi, che includono la protezione dei diritti umani e la fornitura di aiuti materiali alle popolazioni bisognose – è stata seriamente limitata negli ultimi anni dai suoi stessi Stati membri.

La sede del potere

Il vero potere nelle Nazioni Unite risiede essenzialmente nei cinque membri del Consiglio di Sicurezza che possono esercitare in piena discrezione ed autonomia il diritto di veto su ogni provvedimento: Stati Uniti, Russia, Cina Popolare, Gran Bretagna e Francia.

Essi hanno usato la loro posizione per limitare il coinvolgimento dell'istituzione nei principali conflitti recenti, comprese le recenti guerre civili in Siria e Yemen.

I limiti operativi

Ma forse nessuna crisi globale ha sottolineato i limiti operativi del Consiglio di Sicurezza più dell'invasione russa dell'Ucraina.

Grazie al suo veto, Mosca è stata in grado di bloccare tutti gli sforzi del Consiglio per condannare o intervenire in una guerra di aggressione che viola chiaramente i più elementari principi della Carta delle Nazioni Unite e del convivere civile.

Oltre al Consiglio di Sicurezza, l'ONU ha attivato ulteriori agenzie specializzate per affrontare questioni specifiche come la salute dei popoli, i diritti delle donne e dei rifugiati e tanti altri, che hanno incontrato vari gradi di successo.

In alcuni casi, sono stati in grado di galvanizzare l'azione globale attorno a obiettivi urgenti, come il lavoro di UNAIDS per frenare la crisi sanitaria e sociale internazionale causata dall'AIDS nel mondo.

Ma molte di queste agenzie stanno ora affrontando carenze per quanto concerne il finanziamento – necessariamente cospicuo – delle opere, che potrebbero ridurre gravemente il loro lavoro, non ultima l'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), che ha guidato con successo la risposta globale al coronavirus.

Oltre alle Nazioni Unite e ai suoi enti collegati, il multilateralismo in tutte le sue forme e articolazioni politiche è stato sotto pressione, in parte a causa dell'ostilità dell'amministrazione Trump (USA): durante i suoi quattro anni nella carica presidenziale, nei confronti di queste organizzazioni egli ha posto vincoli e talvolta veri e propri ostacoli che la politica multilaterale poneva alla libertà di azione di Washington. In assenza di una leadership statunitense e a volte di fronte all'ostruzionismo diretto degli Stati Uniti stessi, molti sforzi multilaterali hanno avuto risultati inferiori alle aspettative.

Le crescenti tensioni e la competizione strategica tra Stati Uniti, Cina e Russia – specie tra i primi due - hanno bloccato gli impegni occorrenti per affrontare le crisi internazionali, persino laddove i loro interessi convergevano, come è accaduto in Afghanistan.

Il momento di Biden

L’attuale presidente USA, Joe Biden, sta adottando un approccio meno frontale e più convenzionale degli Stati Uniti verso il multilateralismo e al ruolo globale dell'America. Infatti, la sua amministrazione ha già esercitato il proprio ruolo inteso a correggere la rotta degli USA sul piano internazionale su entrambi questi punti nel suo primo anno e mezzo in carica.

Ma resta da vedere se questo impegno sarà sufficiente a sostenere l'ordine internazionale. Ad esempio, non è chiaro se l'Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) sarà in grado in futuro di riaffermare la sua autorità mondiale mentre il commercio globale si sta riprendendo dopo la pandemia ed endemia di COVID-19.

La Corte penale internazionale, che potrebbe svolgere un ruolo vitale nel perseguire le accuse di crimini di guerra emergenti dalle operazioni militari russe in Ucraina, è sotto pressione da tutte le parti, compresi gli Stati Uniti.

E l'OMS è emersa dalla pandemia di coronavirus con la propria reputazione danneggiata dall'accusa nei suoi confronti di non ritenere i paesi, in particolare la Cina, responsabili di non aver adempiuto alle loro responsabilità nell'ambito del sistema di governance sanitaria globale. Specie nelle fasi iniziali dell’epidemia.

Altri organismi multilaterali, tra cui il G20 e il G7, sono ancora poco consistenti per esercitare una qualsiasi influenza politica, in quanto attualmente hanno un’eminente vocazione e ruolo economico. Quindi sono più interessati a farsi concorrenza piuttosto che mirare alla cooperazione.

Sulla scena internazionale

Mentre Mosca, Pechino e Washington tentavano di elevare il livello delle iniziative, la pandemia ha incoraggiato altri paesi a cercare di approfittarne per ricavare un guadagno politico, economico e strategico.

Organismi internazionali come il G20 e il G7 sono stati progettati per gestire e sfruttare il potere economico dei paesi ricchi attorno a una risposta unificata da assumere verso le crisi internazionali, ma al momento non c’è ancora abbastanza unità e forza d’intenti per ottenere i risultati sperati.

I quesiti sul tappeto

I membri del Consiglio di Sicurezza che esercitano il veto continueranno a limitare il coinvolgimento delle Nazioni Unite nei principali hotspot geopolitici, e cosa significherà questo per la legittimità da riconoscere a questa importante istituzione?

L'ONU e i suoi enti derivati saranno annullati da tagli ai finanziamenti più volte annunciati ?

Il mondo sarà in grado di formulare un approccio multilaterale per affrontare le ricadute economiche rovinose dovute alla guerra di aggressione russa in Ucraina?

Quando il segretario generale delle Nazioni Unite, Antonio Guterres, ha pubblicato per la prima volta il documento "Our Common Agenda", il suo rapporto del 2021 sul futuro del multilateralismo, molti diplomatici erano scettici su come si sarebbe applicato ad una condizione di pace e alla sicurezza degli stati.

Ma parti del rapporto in realtà hanno assunto maggiore rilevanza a seguito dell'invasione militare russa dell'Ucraina.

Politica delle Nazioni Unite e diplomazia del Consiglio di sicurezza

Come già detto, le attività del Consiglio di Sicurezza sono sempre state limitate dai cinque membri permanenti che esercitano il diritto di veto. Ci sono stati regolari appelli a riformare la composizione dei membri permanenti in guisa da riflettere più fedelmente l’assetto geopolitico contemporaneo, ma questi sforzi hanno fatto pochi progressi.

Nel frattempo, mentre lo stallo nel Consiglio di Sicurezza continua ad ostacolare molti sforzi diplomatici, l'Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha assunto un significato aggiunto come cassa di risonanza delle iniziative multilaterali che mancano di appoggio da parte di una grande potenza.

L'Ordine Internazionale Liberale

La creazione delle Nazioni Unite ha annunciato l'ascesa di un ordine internazionale basato sulla sicurezza collettiva e sul commercio liberalizzato, sull'autodeterminazione politica e sul rispetto dei valori umani e democratici.

Ora, questo sistema sta cominciando a ritirarsi mentre stati potenti come la Cina, la Russia e, sempre più, gli Stati Uniti, preferiscono supervisionare le proprie sfere di influenza e ignorare i principi di indipendenza sovrana e di non intervento aggressivo.

Gestione internazionale delle crisi

Uno dei punti di forza delle Nazioni Unite è la loro capacità di organizzare soccorsi all'indomani di un disastro naturale o di una crisi umanitaria.

Le Nazioni Unite e i suoi enti associati hanno guidato gli sforzi per porre fine alla recente epidemia di Ebola nella Repubblica Democratica del Congo e stanno contribuendo a ricostruire le infrastrutture urbane e sanitarie chiave dopo la spaventosa esplosione nel porto di Beirut nel 2020, che ha ucciso in totale 178 persone.

Stanno anche cercando di abbattere i crescenti livelli di grave carestia nel mondo – specie nel Sudan - , anche se la pandemia e ora anche la guerra in Ucraina minacciano di elevare in termini preoccupanti i livelli di malnutrizione e insicurezza alimentare, con gli effetti più letali che si osservano nell’infanzia.

Di sicuro e a breve, interverrà anche nel processo di ricostruzione dell’Ucraina dopo la fine della guerra.

Ma questi e i molti altri ruoli che le Nazioni Unite e altri protagonisti multilaterali devono svolgere nel rispondere alle crisi globali sono tutti complicati dalle rivalità geopolitiche tra le grandi potenze.

L'approccio degli Stati Uniti al multilateralismo

L'ex presidente USA, Donald Trump, ha costantemente criticato le istituzioni multilaterali durante i suoi quattro anni in carica, minacciando di tagliare i finanziamenti alle Nazioni Unite e conducendo una campagna in gran parte vittoriosa per estromettere la Corte penale internazionale.

Nel frattempo, gli Stati Uniti si sono ritirati dall'accordo di Parigi sui cambiamenti climatici, portando di fatto quest’organismo a un punto morto virtuale.

Biden ha già invertito alcuni di questi momenti decisionali e si intravedono analoghe quanto positive decisioni su altre posizioni.

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