Introduzione

Il riaccendersi delle tensioni tra Serbia e Kosovo negli ultimi mesi ha subito riportato l’attenzione su uno dei conflitti etnici più discussi del ventesimo secolo: quello tra la Serbia e i serbi del Kosovo da una parte e i kosovari di origine albanese, dall’altra. Soprannominata “guerra delle targhe”, quella che ha avuto luogo qualche mese fa è stata una conseguenza della decisione di Pristina di schierare forze speciali con il fine di controllare le nuove misure sulle targhe automobilistiche sul confine con la Serbia. Non ha tardato ad arrivare la reazione da Belgrado che ha mandato forze speciali al confine con l’obiettivo di “proteggere” la comunità serba presente in Kosovo. Le proteste da parte della popolazione serba in Kosovo per la scelta di Pristina e le pronte risposte dei due governi alla crisi suggeriscono la persistenza di tensioni tra le due parti nonostante l’importante coinvolgimento della comunità internazionale già dal 1999 che vedeva diverse organizzazioni internazionali cooperare ed impegnarsi a “costruire la pace” nel Kosovo post-bellico. Nel 1999 con la risoluzione 1244 del Consiglio di Sicurezza dell’ONU veniva istituita la più vasta, costosa ed ambiziosa missione di pace delle Nazioni Unite: la missione di amministrazione ad interim delle Nazioni Unite in Kosovo (da ora in poi UNMIK).

Nonostante il contributo di UNMIK dal 1999 al 2008 e di altre organizzazioni internazionali (NATO, OSCE, Unione Europea), il Kosovo è oggi un paese internamente instabile e non autosufficiente mentre i rapporti con Belgrado restano tesi a causa delle contrastanti visioni sullo status finale del Kosovo.

Quello del Kosovo è un caso tra tanti in cui si assiste ad una persistenza di conflitti ed instabilità nonostante il coinvolgimento del complesso ad articolato meccanismo delle missioni di pace. Con 72 operazioni di pace avvenute dal 1948 ad oggi e 13 missioni attualmente attive, l’ambizioso e nobile obiettivo per cui tali operazioni sono state ideate ovvero il mantenimento e la costruzione della pace, spesso non è stato raggiunto o è stato raggiunto dopo tanto tempo e con tanti ostacoli e grazie ad altri interventi mettendone in discussione l’efficacia.

Alla luce delle condizioni economiche, sociali e politiche in cui il Kosovo versa oggi e delle recentissime tensioni con Belgrado, possiamo affermare che le Nazioni Unite e la comunità internazionale siano riuscite attraverso il meccanismo delle missioni di pace a creare le condizioni necessarie per garantire la stabilità politica, economica e sociale in Kosovo?

Le operazioni di pace delle Nazioni Unite

L’obiettivo principale per cui le Nazioni Unite furono create nel 1945 fu il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. Tale obbiettivo è anche specificato nella Carta delle Nazioni Unite, firmata il 26 giungo del 1945 a San Francisco, California. La condizione necessaria per raggiungere tale obiettivo è il divieto all’uso della forza da parte degli Stati salvo in casi di legittima difesa o nel contesto del sistema di sicurezza collettiva controllato dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. L’articolo 2(4) della Carta afferma: “ I Membri devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall’uso della forza, sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite” (Art 2, Carta delle Nazioni Unite). L’organo responsabile per il mantenimento della pace e la della sicurezza è il Consiglio di Sicurezza, come sancito dall’all’art. 39: “Il Consiglio di Sicurezza accerta l’esistenza di una minaccia alla pace, di una violazione della pace, o di un atto di aggressione, e fa raccomandazione o decide quali misure debbano essere prese in conformità agli articoli 41 e 42 per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale. (Art 39, Carta delle Nazioni Unite)

Per meglio inquadrare le missioni di pace bisogna concentrarsi sulla seconda tipologia di casi eccezionali che consentono l’uso della forza ovvero l’autorizzazione al ricorso della forza concessa dal Consiglio di Sicurezza qualora una minaccia, una violazione alla pace o un atto di aggressione si siano verificate. L’articolo 43 della Carta delle Nazioni Unite prevedeva che il mantenimento ed il ristabilimento della pace sarebbero stati gestiti direttamente dal Consiglio mediante forze militari messe a disposizione da parte dei vari Stati membri mediante degli accordi. Tuttavia, questi accordi non sono mai stati raggiunti ed è in seguito stato sviluppato un meccanismo funzionante mediante azioni degli Stati membri autorizzate dal Consiglio di Sicurezza o con azioni decise direttamente dal consiglio e gestite dal Segretario Generale. È In questo secondo che si svilupparono le missioni di pace. Sono tre i principi che stanno alla base delle missioni di mantenimento della pace: il consenso delle parti, l’imparzialità e il non-uso della forza fatta eccezioni per i casi di legittima difesa e difesa del mandato.

Le prime missioni di peacekeeping erano limitate al monitoraggio e caratterizzate dalla presenza di osservatori militari non armati. Un esempio di tali missioni fu la UNTSO in Medio Oriente. La prima operazione di pace armata fu invece la UNEF nell’ambito della crisi del canale di Suez. Con la fine della guerra fredda, i compiti delle missioni di pace e le competenze dei “caschi blu” si ampliarono notevolmente: le missioni di pace non erano più limitate al monitoraggio da parte di soldati non armati ma abbracciavano anche altre funzioni come il monitoraggio del rispetto dei diritti umani, la riforma del settore della sicurezza e delle istituzioni, monitoraggio delle elezioni.

Gli anni 90 furono, invece, un periodo di crisi per le operazioni di peacekeeping. Vennero istituite missioni in luoghi dove i conflitti erano ancora accesi ed il livello di violenza molto alto come nel caso della Bosnia (UNPROFOR), del Ruanda (UNAMIR) e della Somalia (UNOSOM) mettendo in risalto alcuni problemi strutturali delle missioni di pace e mettendo in discussione l’efficacia delle stesse.

Con una maggiore consapevolezza dei limiti delle operazioni di pace, le Nazioni Unite avviarono un processo di riforma del peacekeeping a partire del 1999. Grazie a tale riforma, gli obbiettivi e le funzioni delle missioni di pace si ampliarono raggiungendo un livello di complessità senza precedenti. Nel 1999, le Nazioni Unite svolsero il ruolo di amministrazione del territorio del Kosovo, la missione UNMIK (UN Peace-keeping History).

LA GUERRA DEL KOSOVO: origini del conflitto ed intervento della comunità internazionale

La storia del Kosovo è una storia martoriata: il territorio è stato per secoli teatro di scontri e guerre tra le due etnie che vi convivevano: quella albanese da un lato e quella serba dall’altro. Le tensioni tra le due comunità sono sfociate in diversi scontri durante il XX secolo: durante la prima guerra balcanica (1912-1913), la Prima guerra mondiale (1914-1918) e la Seconda

Guerra Mondiale (1939-1940). Nonostante il Kosovo fosse stato annesso alla Serbia in seguito

alle guerre balcaniche (1912), esso era abitato prevalentemente da popolazione di origine albanese poiché la popolazione serba aveva gradualmente abbandonato il Kosovo a causa dell’arretratezza del territorio e della pressione esercitata dall’Impero Ottomano.

Per mantenere lo status quo della Jugoslavia e garantire una convivenza pacifica tra le etnie, Tito, presidente della Repubblica Socialista Federale di Iugoslava, garantì, nel 1974, lo status di provincia autonoma al Kosovo insieme ad una a serie di libertà a favore della popolazione albanese.

Le tensioni tra le due etnie si riaccesero nel 1980 con la morte di Tito che segnò l’inizio del processo di dissoluzione della Jugoslavia e portò ad una serie di guerre civili tra le diverse etnie in Croazia, Bosnia ed Herzegovina e Kosovo. Per far fronte alle forze indipendentiste e secessioniste che si andavano affermando nei paesi dell’ ex Jugoslavia, Slobodan Milosevic^[1] cercò di imporre il dominio della Serbia su quello degli altri stati adottando una politica nazionalista della quale ha risentito la popolazione albanese che abitava in Kosovo.

In risposta al nazionalismo di Milosevic e alla politica repressiva nei confronti della popolazione albanese, Ibrahim Rugova ha deciso di perseguire una politica di resistenza pacifica fino a quando nel 1996, l’esercito di l’esercito di liberazione del Kosovo (Presidente della Presidenza della Lega dei Comunisti di Serbia e successivamente Presidente della Repubblica Socialista di Serbia) un’organizzazione paramilitare il cui obiettivo era liberare il Kosovo dall’influenza serba, iniziò a mettere in atto i primi attacchi contro la minoranza serba.

Le tensioni si inasprirono quando nel febbraio del 1998, l’esercito jugoslavo attaccò i militanti dell’esercito di liberazione del Kosovo e la popolazione di etnia albanese dando vita alla guerra del Kosovo.

Il conflitto e la crisi umanitaria provocata dal regime di pulizia etnica istituito da Milosevic catturarono l’attenzione della comunità internazionale. Il 24 marzo del 1999 in seguito agli incontri di Rambouillet (accordo di pace tra la Repubblica Federale di Iugoslavia ed una delegazione rappresentante la maggioranza albanese in Kosovo) il segretario di stato degli Stati Uniti inviò un ultimatum a Milosevic con il quale gli veniva chiesto di cessare il regime di pulizia etnica istituito in Kosovo e di concedere maggior autonomia alla regione. Tuttavia, i termini degli accordi di Rambouillet erano inaccettabili per Milosevic che rifiutò l’ultimatum. Iniziò cos’, il 24 marzo del 1999 l’operazione “allied force” da parte della NATO il cui obiettivo principale era porre fine alla violenza delle truppe serbe coordinate da Milosevic.

Alla fine dei bombardamenti NATO e la conseguente caduta di Milosevic, le Nazioni Unite decisero di istituire un’amministrazione temporanea nel Kosovo con il fine di stabilizzare la regione dopo anni di conflitti e violenza. Con la risoluzione 1244, venne creata la Missione di amministrazione ad interim delle Nazioni Unite in Kosovo (UNMIK) che rientra tra le missioni di pace delle Nazioni Unite.

UNMIK: obiettivi e struttura della missione

Con la risoluzione 1244 adottata dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite venne istituita la missione UNMIK. L’obiettivo principale nel breve termine era quello di porre fine al conflitto tra le forze serbe da un lato e la KLA dall’altro mentre per il lungo termine, l’obiettivo principale era quello di “promuovere una sostanziale autonomia ed auto-governo nel Kosovo” (Risoluzione 1244 Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite).

La missione in Kosovo non è stata certamente la prima missione di pace istituita e controllata dalle Nazioni Unite, ma è stata definitivamente la più ampia, complessa ed economicamente dispendiosa.

Per raggiungere l’obiettivo finale e creare le condizioni di stabilità nella regione, le Nazioni Unite decisero di dividere la missione in 4 pilastri:

• - Pillar I: assistenza umanitaria (coordinato da UNHCR, alto commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati) trasformatosi poi in polizia e giustizia (controllato direttamente dall’ONU)
• - Pillar II: amministrazione civile (controllato direttamente dall’ONU)
• - Pillar III: democratizzazione e consolidamento delle istituzioni (coordinato da OSCE)
• - Pillar IV: sviluppo economico ed infrastrutturale (controllato dall’Unione Europea).
• - Prevenire e gestire di eventuali conflitti,
• - Controllare e gestire il rimpatrio dei rifugiati in maniera sicura
• - Co-ordinare e controllare la distribuzione degli aiuti umanitari
• - Controllare i confini
• - Far rispettare il cessate-il-fuoco
• - Demilitarizzare la KLA.
• - Accogliere segnalazioni di violazioni di diritti umani riconducibili sia alle istituzioni provvisorie che all’amministrazione internazionale,

Al vertice della missione vi era il Rappresentante Speciale del Segretario Generale delle Nazioni Unite.

La risoluzione 1244 oltre ad istituire l’amministrazione internazionale mediante il meccanismo delle missioni di pace, autorizzò la spedizione di truppe NATO che dovevano lavorare in stretta collaborazione con l’UNMIK e coordinarsi con essa. Le forze KFOR dovevano:

Uno degli obiettivi centrali del mandato era quello di creare le istituzioni provvisorie di autogoverno e di trasferirvi gradualmente poteri e responsabilità. Tre sono state le fasi che hanno portato al trasferimento dei poteri dall’amministrazione internazionale alle nuove istituzioni del Kosovo.

Nella prima fase, che va dal luglio 1999 a gennaio 2000, i poteri erano concentrati negli organi di UNMIK mentre la partecipazione delle istituzioni locali era scarsa. Nella seconda fase, invece, venne concesso alle rappresentanze locali di partecipare in questioni amministrative. Infine, vi è una terza fase iniziata in seguito alle elezioni del 2001, in cui è avvenuta una devoluzione di potere a favore delle istituzioni provvisorie di auto-governo regolate mediante il Quadro Costituzionale Provvisorio basato sulla risoluzione 1244. Anche in questa terza fase il rappresentante speciale del segretario delle Nazioni Unite ritenne alcuni poteri importanti, tra cui quello di sciogliere l’assemblea, indire nuove elezioni, curare le relazioni internazionali, approvare la legge finanziaria, decidere la politica monetaria e i dazi.

Il Quadro Costituzionale provvisorio, sebbene facesse da base giuridica alle istituzioni provvisorie non equivaleva ad una costituzione poiché il Kosovo, non essendo ancora uno stato, non poteva essere dotato di una propria costituzione. L’indipendenza del Kosovo era infatti condizionata al raggiungimento da parte delle istituzioni provvisorie di una serie di standard democratici e dello stato di diritto con l’aiuto e la supervisione dell’amministrazione internazionale. Una volta raggiunti questi standard le istituzioni potevano essere considerate auto-sufficienti e sostenibili e i negoziati per la determinazione dello status finale del Kosovo potevano essere avviati (Friedrich J, 2005).

Le istituzioni previse dal Quadro Costituzionale Provvisorio erano così organizzate:

L’Assemblea del Kosovo: organo legislativo composto da 120 posti con il potere di legiferare nei limiti dei poteri trasferitigli da UNMIK. Dei 120 posti, 28 erano destinati alle minoranze presenti nel Kosovo. Ai rappresentanti delle minoranze venne anche concessa l’opportunità di presentate una mozione nel caso in cui una proposta di legge avesse dovuto violare gli interessi della propria comunità. Era compito dell’Assemblea eleggere il presidente del Kosovo ed il governo, guidato dal primo ministro.

Il governo invece, eletto dall’assemblea e guidato dal primo ministro esercitava il potere esecutivo ma godeva anche del potere di proporre leggi. Secondo il Quadro Costituzionale Provvisorio almeno due ministri dovevano appartenere ad una delle minoranze presenti in Kosovo.

Il Quadro provvisorio ha anche previsto la creazione di un sistema giudiziario istituendo la Corte Suprema del Kosovo e delle corti municipali.

La missione di pace in Kosovo è stata la più ampia e complessa in quanto la risoluzione 1244 ha conferito ad UNMIK poteri legislativi, esecutivi e di amministrazione del potere giudiziario. Questa elevata concentrazione di poteri nelle mani di UNMIK è stata oggetto di dibattito ed è stata fortemente contestata dalla allora Iugoslavia. Tuttavia, i poteri conferiti ad UNMIK non erano né frutto di un abuso di potere da parte degli amministratori internazionali né erano una conseguenza di un’interpretazione approssimativa della Carta delle Nazioni Unite. Il ragionamento che consente di capire l’utilità ed il senso di questa concentrazione di potere va ricercato nell’idea di pace contenuta all’interno dell’articolo 39 della Carta delle Nazioni Unite dove per pace non si intende soltanto l’assenza di un conflitto ma la presenza di una serie di condizioni che garantiscano il benessere, la sicurezza e la sopravvivenza della popolazione. A tal proposito il Consiglio di Sicurezza può adottare le misure che ritiene necessarie affinché tali condizioni vengano soddisfatte compreso svolgere il ruolo di “amministratore” del territorio (Friedrich J, 2005).

UNMIK: maggiori criticità della missione .

Mancanza di co-ordinazione tra le varie aree e le varie organizzazioni:

Se da un lato il contributo delle diverse organizzazioni internazionali coinvolte era fondamentale, dall’altro esso è stato causa di disaccordi poiché ognuna delle organizzazioni agiva seguendo le proprie priorità e seguendo il proprio modus operandi.

La co-presenza di diverse organizzazioni internazionali, l’ampiezza della missione combinate alla scarsa esperienza delle Nazioni Unite nell’amministrazione di un territorio misero in evidenza già a pochi mesi dalla risoluzione 1244, dei veri e propri problemi strutturali della missione. Nazioni Unite e NATO vennero accusate di non essere riuscite a proteggere la minoranza serba dagli attacchi degli estremisti albanesi in quella che sembrava una vendetta al regime di pulizia etnica istituito da Milosevic nel 1998 a causa del quale migliaia di albanesi vennero uccisi o feriti, le loro case ed attività bruciate nel tentativo di alterare la composizione demografica del Kosovo. L’esiguo numero di peacekeepers presenti nell’estate del 1999, il mancato coordinamento tra KFOR (la missione NATO) e i “caschi blu” (soprannome con cui si fa riferimento ai peace-keepers delle Nazioni Unite) e l’assenza di un piano per proteggere la minoranza serba sembrano spiegare il fallimento delle due organizzazioni internazionali a pochissimi mesi dall’ inizio della missione. Quello che sembrava però un deficit dovuto all’impreparazione iniziale si è dimostrato un vero e proprio fallimento dell’UNMIK quando nel 2004, durante una serie di proteste circa 550 abitazioni serbe e 27 chiese ortodosse vennero bruciate causando lo sfollamento della minoranza serba. Né le truppe della NATO, né la polizia civile internazionale del UNMIK furono in grado di evitare gli episodi di violenza a discapito della minoranza serba come viene denunciato in un report di Human Right Watch

Impunità e mancanza di limiti al potere di UNMIK

La persistenza del clima di violenza era inoltre agevolata dall’ impunità di cui beneficiavano gli autori di crimini di guerra, di crimini contro l’umanità. Sebbene tutelare i diritti umani fosse uno degli obiettivi principali della missione, UNMIK non è riuscita a conformarsi agli standard internazionali della tutela dei diritti umani. La popolazione in Kosovo, infatti, non aveva la possibilità di ottenere un risarcimento nell'eventualità in cui condotte imputabili ad UNMIK risultassero non in linea con il rispetto degli standard del rispetto dei diritti umani a causa dell’immunità garantita al personale di UNMIK e agli organi ad essa collegati. Nel 2006, il Consiglio per i diritti umani delle Nazioni Unite ha invitato UNMIK ad adottare misure atte a tutelare i diritti umani in Kosovo e a garantire alla popolazione la possibilità di ottenere riparazione per eventuali violazioni di diritti umani riconducibili ad UNMIK ed altre organizzazioni internazionali. Fino al 2006 non esisteva infatti un vero e proprio organo indipendente ed efficace il cui compito sarebbe stato quello di monitorare la condotta di UNMIK in materia di violazioni di diritti umani ad eccezione del “Ombudsperson”, un “difensore civico” stabilito da UNMIK nel 2000. I ruoli del “difensore civico” consistevano nel:

- Monitorare la conformità dell’esercizio di pubblici poteri da parte degli organi di UNMIK con la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e con la Convenzione

- Internazionale sui diritti civili e politici.

Nonostante l’importanza del ruolo del difensore civico nel contesto, i suoi poteri erano comunque controllati e soggetti ad UNMIK e al Rappresentante Speciale del Segretario Generale. Non era quindi presente un meccanismo indipendente, non soggetto al controllo dell’UNMIK il cui compito sarebbe stato quello di monitorarne la condotta ma soltanto dei meccanismi ad hoc che UNMIK e il Rappresentante Speciale potevano, da un momento all’altro, sopprimere. Inoltre, la popolazione del Kosovo non poteva ricorrere alle Corti Internazionali come la CEDU a causa dello status non definito del Kosovo (Momirov A, 2012)

Per far fronte a questa mancanza, UNMIK decise di istituire “Human Rights Advisory Panel”, un comitato consultivo indipendente il cui compito era quello di esaminare violazioni di diritti umani ascrivibili ad UNMIK mediante le segnalazioni dei cittadini. Sebbene questa decisione rappresentasse un passo importante in materia di tutela di diritti umani, diversi erano gli aspetti che indicavano la “fragilità” del comitato:

• - Avendo un ruolo consultivo, il comitato non poteva adottare decisioni vincolanti e non poteva in nessun modo obbligare UNMIK a cooperare per fornire indizi e prove utili alle indagini.
• - Essendo stato creato da UNMIK, l’indipendenza del comitato era limitata in quanto i poteri, i limiti, le regole di procedura delineati dallo staff dell’amministrazione internazionale che poteva in qualsiasi momento decidere di interromperne l’operato
• - Nonostante HRAP avesse il compito di identificare eventuali violazioni di diritti umani imputabili ad UNMIK, esso non aveva alcun potere nel controllare gli atti amministrativi emanati dagli organi di UNMIK e non vi era quindi nessun modo per limitare il potere dell’esecutivo.

Nonostante i limiti e il problema dell'indipendenza organizzativa, il comitato ha ricevuto circa 516 segnalazioni di violazioni di diritti umani pervenute nei confronti dei diversi organi collegati ad UNMIK. La proattività del comitato nell’accogliere un numero così vasto di segnalazione è stata, probabilmente, il motivo per cui UNMIK mediante la direttiva amministrativa 2009/1 ha deciso di limitarne i poteri e di interromperne l’attività a partire dal marzo 2010. Se consideriamo che UNMIK in Kosovo svolgeva le funzioni che un governo svolge in uno stato, tale decisione rappresenta una vera e propria interferenza da parte dell’esecutivo nell’operato di un organo giudiziario (Momirov A, 2012). Oltre alla mancanza di meccanismi che tutelassero i diritti umani della popolazione del Kosovo da possibili violazioni da parte dell’amministrazione internazionale, vi erano anche altri aspetti che erano in contrasto con i principi democratici che UNMIK cercava di promuovere in Kosovo. A causa dell’assenza di una chiara e netta separazione dei poteri, di limiti al potere dell’esecutivo e di un sistema giudiziario efficace, possiamo affermare che la struttura di UNMIK era democratica soltanto da un punto di vista formale. Nel tentare di promuovere valori democratici, lo stato di diritto, la tutela dei diritti umani, il rispetto per le minoranze, UNMIK avrebbe dovuto agire secondo gli stessi principi di cui si faceva promotrice in Kosovo se intendeva mantenere la credibilità e la legittimità agli occhi della popolazione. È anche per questo motivo che a partire dal 2004 la popolazione del Kosovo iniziava a perdere la fiducia nei confronti di UNMIK. Il movimento KAN (Kosovo Action Network) guidato da Albin Kurti che ai tempi di Milosevic si era distinto per le proteste non-violente contro l’occupazione del Kosovo da parte della Serbia, adesso si opponeva all’ operato non-democratico ed inefficace di UNMIK. Sui muri delle città iniziavano a comparire scritte come “Jo Negociata, vetevendosje!” (No negoziati, auto-determinazione) che riflettevano allo stesso l’insoddisfazione della popolazione del Kosovo nei confronti dell’incapacità di UNMIK di definire una volta per tutte lo status del Kosovo. Il malcontento popolare e l’insoddisfazione raggiunsero il livello più alto nel marzo del 2004 quando la minoranza serba divenne oggetto di attacchi ed aggressioni da parte della comunità kosovara. Sebbene la base sostanziale delle aggressioni è probabilmente riconducibile ad una matrice etnica, alcuni autori suggeriscono che una concausa delle proteste risiedeva nella frustrazione della popolazione albanese nei confronti di UNMIK (Hebert N.L, 2009)

L’approccio passivo di UNMIK alla corruzione e clientelismo

Anche la corruzione ed il fenomeno del clientelismo che per anni hanno dilagato in Kosovo sono in gran parte e paradossalmente da attribuire alla “clemenza” di UNMIK. Per capire come le élite politiche kosovare siano riuscite a creare network clientelistici bisogna concentrarsi sulle fasi iniziali della missione quando le forze della NATO e i caschi di blu arrivarono in Kosovo e costrinsero le forze serbe alla ritirata, lasciando un vero e proprio vuoto istituzionale. Tale vuoto istituzionale è stato presto coperto da membri dell’esercito di liberazione del Kosovo e della lega democratica del Kosovo, la maggior parte dei quali erano criminali, estremisti senza alcun valore o ideale democratico concreto da implementare. Nel tentare di mantenere la stabilità e prevenire ulteriori atrocità, i funzionari dell’UNMIK si videro costretti a cooperare e ad includere nell’amministrazione locale, membri dei due partiti politici più importanti del Kosovo: la Lega democratica del Kosovo (partito politico fondato da Ibrahim Rugova) ed il Partito democratico del Kosovo (partito politico fondato dall’ala politica dell’esercito di liberazione del Kosovo). Escludere i membri di questi partiti nella fase iniziale non solo avrebbe reso più difficoltoso mantenere la stabilità in Kosovo ma avrebbe aggiunto una potenziale minaccia ad un equilibrio già precario. Fu così che, a causa della permissività dei funzionari di UNMIK e della volontà da parte di questi di dimostrare a tutti i costi che il meccanismo delle missioni di pace era riuscito ancora una volta a ristabilire la pace, si svilupparono le pratiche clientelistiche e la corruzione dilagante di cui il Kosovo oggi è vittima. Sebbene una delle priorità della missione era quella di creare delle istituzioni democratiche, l’approccio che UNMIK adottò nei confronti delle élite politiche contribuì a creare un regime che gli esperti definiscono un “autoritarismo competitivo” dove le istituzioni democratiche esistono soltanto formalmente e vengono utilizzate dai partiti politici per ottenere il potere e poi curare i propri interessi (Beha A. Hajrullahu A, 2020).

L’incapacità di risollevare l’economia del Kosovo

Da un punto di vista economico, all’ arrivo dell’ONU, il Kosovo versava in condizioni economiche allarmanti tanto che uno dei pillar della missione venne dedicato alla ricostruzione di infrastrutture e al ricovero ed allo sviluppo economico. Tale compito venne affidato dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite all’Unione Europea. Una delle strategie principali attuate dall’UE per far fronte alla grave crisi economica era il processo di privatizzazione delle imprese precedentemente possedute dallo Stato, avviato nel 2003 con l’approvazione del Land Use Regulation. Per gestire il processo, i funzionari dell’UNMIK crearono un ente ad hoc, la Kosovo Trust Agency. Tuttavia, l’interruzione dell’iniziativa da parte dei funzionari dell’UNMIK ha rallentato il processo che doveva essere completato entro il 2005 causando il malcontento popolare. Inoltre, l’indeterminatezza dello status finale ha avuto conseguenze importanti sull’economia del Kosovo, impedendone la crescita e lo sviluppo. Non essendo uno stato indipendente e sovrano, il Kosovo non poteva beneficiare di prestiti da parte di organizzazioni internazionali come la Banca Mondiale, il Fondo Monetario Internazionale per finanziare progetti infrastrutturali. A ciò si aggiungono altissimi tassi di disoccupazione (45% nel 2006) e mancanza di investimenti dall’estero a causa della mancanza di un quadro legislativo chiaro che proteggesse gli investitori da eventuali rischi. Anche l’instabile situazione politica interna ha avuto conseguenze negative sul ricovero economico. Frequenti cambi di governo fecero sì che i problemi economici venissero spesso tralasciati mentre inefficienza e corruzione delle istituzioni provvisore li intensificarono. Analizzando i dati del PIL del Kosovo dal 2001 al 2005, i primi anni dell’amministrazione internazionale, possiamo notare una forte dipendenza del Kosovo dall’estero sotto diversi punti di vista:

• - Per quanto riguarda il consumo di beni e servizi il Kosovo dipendeva fortemente da importazioni e ciò ha causato un deficit persistente della bilancia dei pagamenti,
• - A causa dell’altissima disoccupazione e della conseguente emigrazione, il 20% del PIL era composto da trasferimenti di denaro provenienti dalla diaspora.
• - Decine di miliardi di euro sono stati destinati al Kosovo dal 1999 al 2006 da parte di organizzazioni internazionali attive sul territorio per far fronte alla grave crisi economica,
• - Secondo il report “Nazioni i Transizione” del 2021, il Kosovo viene classificato come regime ibrido con una percentuale democratica del 36%. Questa percentuale riflette la media dei punteggi attribuiti a diverse aree legate al sistema istituzionale tra cui: indipendenza, efficacia e responsabilità del potere legislativo ed esecutivo, indipendenza del giudiziario, processo elettorale, indipendenza dei media, efficacia dell’amministrazione locale, corruzione. I punteggi più bassi sono stati attribuiti all’indipendenza del potere giudiziario e alla corruzione. L’interferenza da parte dell’esecutivo all’interno del potere giudiziario e la corruzione rampante dell’élite politica rappresentano un grande ostacolo in Kosovo.
• - Secondo il report “Freedom in the World”^[2] del 2021, invece, il Kosovo viene classificato come uno stato “parzialmente libero” con un punteggio di 56 su 100. Tale punteggio è la somma tra il punteggio attribuito ai diritti politici (23/40) e quelli civili (31/60). Per quanto riguarda i diritti politici vengono analizzati il processo elettorale, il pluralismo politico, l’inclusione sociale ed il funzionamento del governo mentre per i diritti civili vengono presi in considerazione la libertà di espressione e di credo, il diritto di associazione ed organizzazione, lo stato di diritto, l’autonomia personale e i diritti individuali. Tra i diritti politici il punteggio più basso è stato attribuito al funzionamento del governo a causa dell’inefficacia delle misure contro la corruzione e di una scarsa trasparenza delle decisioni del governo. Per quanto concerne i diritti civili invece, il punteggio più basso è quello assegnato allo stato di diritto a causa delle continue interferenze da parte degli organi esecutivi nel potere giudiziario.
• - La necessità di creare organi giudiziari o semi-giudiziari il cui ruolo è quello di monitorare la condotta degli organi delle missioni di pace che esercitano poteri legislativi o esecutivi nel contesto delle missioni e verificare la conformità del loro operato con i diritti umani. Tali organi devono essere regolati da meccanismi indipendenti dalla missione in sé per salvaguardarne l’indipendenza e l’efficacia. Un’idea sarebbe creare un organo giudiziario internazionale a cui possano ricorrere le popolazioni che si trovino sotto l’amministrazione territoriale delle missioni di pace o dove sono presenti missioni internazionali di ogni genere.
• - L’importanza di definire ex ante, o perlomeno assumere una posizione chiara in merito allo status finale in stati o regioni in cui sono presenti conflitti interetnici come conseguenza di forze secessioniste. Adottare la politica “standards before status” e non delineare sin dal principio lo status ha infatti avuto importanti conseguenze sulla stabilità interna del Kosovo.
• - Delineare le responsabilità delle varie organizzazioni, facilitarne il coordinamento e la comunicazione. Uno dei problemi di UNMIK era proprio legato alla complessità e alla co-presenza delle diverse organizzazioni internazionali che vi operavano. Sebbene ognuna di queste organizzazioni si occupasse di un determinato ambito, la convergenza degli obiettivi a lungo termine richiedeva la co-operazione e la comunicazione tra le varie aree. Una conseguenza di questa mancanza è stata l’incapacità di proteggere le minoranze del Kosovo da ulteriori atti di aggressione nonostante la presenza delle forze NATO e della polizia internazionale UNMIK.

Tuttavia, considerate le devastanti condizioni economiche in cui lo stato versava, è evidente che una buona parte di queste somme di denaro sia finita nelle tasche dei funzionari internazionali e mafie locali (Mulaj, Isa, 2008)

L’incapacità di definire lo status finale del Kosovo: provincia autonoma o stato indipendente?

L’ incapacità di definire uno status finale per il Kosovo è probabilmente una delle maggiori criticità a causa delle conseguenze che essa ha avuto sulla stabilità economica, sociale e politica. Vi era, già nella risoluzione 1244, un’ambiguità di fondo riscontrabile nel testo: la risoluzione promuoveva l’autonomia per i kosovari albanesi ma allo stesso si impegnava a preservare l’integrità territoriale e la sovranità della Jugoslavia. La necessità di porre fine alla violenza e al conflitto nella regione hanno fatto sì che, nel 1999, venisse approvato un testo che oltre a lasciare irrisolta una questione fondamentale si prestava ad interpretazioni diametralmente opposte. Proprio a causa di questa indeterminatezza che dal 1999 al 2007, sia serbi che kosovari continuarono a sostenere le loro rivendicazioni, compromettendo e rallentando il lavoro dell’UNMIK. L’indeterminatezza dello status finale è stata una conseguenza della decisione delle Nazioni Unite di non definire lo status del Kosovo mediante la risoluzione 1244, ma piuttosto seguire una politica chiamata “standards before status” in cui vengono posti degli “obiettivi” che devono essere raggiunti prima che lo status finale possa essere discusso e definito. Questi obiettivi rispecchiano degli standard che dovevano essere raggiunti da parte delle istituzioni del Kosovo affinché la provincia potesse ottenere l’indipendenza ed essere quindi “auto-sufficiente”. Tra questi troviamo inevitabilmente standard democratici quali la presenza dello stato di diritto, salvaguardia e protezione dei diritti umani specialmente per le minoranze, libertà di movimento e di rimpatrio dei profughi di guerra. Erano presenti anche standard economici che riflettevano la necessità di istituire la competitività e l’autosufficienza economica (Friedrich J, 2008) Soltanto nel 2005, l’ex presidente finlandese Martti Ahtisaari ottenne l’incarico da parte delle Nazioni Unite di condurre i negoziati che avrebbero portato alla determinazione dello status finale del Kosovo. Se da un lato Stati Uniti, diversi stati dell’Unione Europea supportavano l’indipendenza del Kosovo dall’altro Russia, Cina ed alcuni paesi europei erano contrari a questa soluzione. Il piano Ahtisaari non prevedeva una vera e propria soluzione bensì proponeva un’indipendenza senza sovranità, condizionata dalla presenza internazionale, alla fine del quale il Kosovo avrebbe potuto dichiararsi uno stato sovrano qualora avesse soddisfatto una serie di requisiti. Oltre a separare la comunità internazionale, il piano lasciò insoddisfatte le due parti maggiormente interessate: gli albanesi del Kosovo ancora una volta non avrebbero ottenuto l’indipendenza a tutti gli effetti mentre secondo i serbi dietro “l’indipendenza condizionata” si celava il tentativo da parte della comunità internazionale di guidare il Kosovo verso l’indipendenza vera e propria. I negoziati che ebbero luogo nei mesi successivi non portarono ad alcun accordo, con la Russia determinata ad imporre il proprio veto al piano proposto dall’ex presidente finlandese, supportando la posizione della Serbia ed affermando che non avrebbe supportato alcuna risoluzione “imposta dall’alto” e che non fosse accettata sia dai Serbi che dai kosovari.

Lo stallo della comunità internazionale spinse il Kosovo a proclamare unilateralmente l’indipendenza dalla Serbia, il 17 febbraio 2008. Ancora una volta, la comunità internazionale si divise tra coloro che riconobbero il Kosovo come stato indipendente e sovrano, come Stati Uniti e la maggior parte degli stati dell’Unione Europea e stati come la Russia e la Cina che si rifiutarono di concederne il riconoscimento. La Serbia reagì immediatamente dichiarandone la non conformità con il diritto internazionale richiamando la Carta delle Nazioni Unite, la costituzione della Serbia, la risoluzione 1244 del 1999 e l’atto finale di Helsinki. Successivamente, la Serbia decise di presentare la questione presso la Corte internazionale di giustizia. Stando ai giudici della corte, la proclamazione unilaterale d’indipendenza del Kosovo non violò le norme del diritto internazionale: “La legge generale internazionale non contiene proibizioni all'indipendenza. Di conseguenza la dichiarazione non ha violato la legge generale internazionale”. La dichiarazione è anche conforme alla risoluzione 1244 delle Nazioni Unite in quanto questa non contiene proibizioni all’indipendenza. Sebbene questo giudizio venne interpretato come una sconfitta per la Serbia ed una vittoria per il Kosovo, il giudizio della corte era più complesso e limitato alla dichiarazione d’indipendenza e non all’indipendenza in sé. Ancora una volta, la questione restava irrisolta.

Non solo UNMIK: altri ostacoli per il Kosovo

Basandoci sulla risoluzione 1244 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite come quadro riassuntivo degli obiettivi della missione possiamo affermare che una buona parte di questi non sia stata raggiunta o sia stata raggiunta soltanto in parte. A sostenere questa ipotesi è anche la situazione economica, politica e sociale in cui versa il Kosovo oggi. Diverse sono state le cause alla base dei fallimenti della missione, molte delle quali attribuibili ad UNMIK ma non solo. Sicuramente le criticità legate all’ operato dell’amministrazione internazionale sono state parecchie, come evidenziato nelle sezioni precedenti, tuttavia, basarsi soltanto sugli errori del personale di UNMIK fornirebbe una visione incompleta delle complesse dinamiche che stanno alla base del fallimento della missione. Infatti, a contribuire all’instabilità del Kosovo e compromettere l’efficacia della missione sono stati anche altri fenomeni, legati alla storia e alla situazione politica e sociale del Kosovo. Ad esempio, il fenomeno del nazionalismo, diffuso e radicato in entrambe le parti, ha fatto da denominatore comune a proteste, atti di violenza e crimini di guerra che riflettevano le rispettive rivendicazioni sul territorio da parte delle due parti. Il nazionalismo presente in Kosovo non era e non è un semplice sentimento di affezione, appartenenza comune ad un territorio o ad una comunità, non è un nazionalismo “sano” ma un nazionalismo esasperato conseguenza di decenni di lotte e rivendicazioni. Le rivendicazioni su base etnica sono ad esempio state utilizzate da Milosevic quando nel 1998 ha istituito il regime di pulizia etnica nel tentativo di alterare la demografia del Kosovo mettendo in atto dei crimini di guerra e violazioni di diritti umani a discapito della popolazione kosovara albanese. Il nazionalismo serbo in Kosovo, negli anni 90, si inseriva in un processo più vasto, quello della dissoluzione della Iugoslavia in cui Milosevic ed altri membri della classe politica Iugoslava utilizzavano il nazionalismo per mobilitare la popolazione di etnia serba nei vari paesi dell’ex Iugoslavia in cui vi erano presenti conflitti interetnici come Bosnia ed Herzegovina, Croazia ed infine il Kosovo. In circostanze come queste è molto difficile adottare decisioni che soddisfino entrambe le parti e ne è una prova la mancata determinazione dello status del Kosovo. Qualsiasi decisione venisse presa da parte della comunità internazionale in merito avrebbe scatenato la reazione di una delle due parti compromettendo la stabilità del Kosovo e facendolo ricadere in una serie di proteste, dimostrazioni ed atti di violenza che avrebbero, in pochi giorni, distrutto il lavoro dell’amministrazione e compromesso la reputazione della missione.

Un altro problema che ha sicuramento compromesso l’efficacia della missione è stato il comportamento non-cooperativo e non democratico delle élite politiche del Kosovo. UNMIK, mediante la risoluzione 1244 e il quadro provvisorio delle Istituzioni di auto-governo del Kosovo, ha gettato le basi di un sistema istituzionale democratico dando al Kosovo l’opportunità di evolvere in uno stato democratico dove il governo avrebbe dovuto agire negli interessi della comunità. Tuttavia, le allora élite politiche, formate principalmente da membri di organizzazioni paramilitari che non avevano alcuna “esperienza di democrazia”, hanno utilizzato le istituzioni provvisorie per affermare il proprio potere e curare i propri interessi e non come un’opportunità per creare un nuovo sistema istituzionale basato sui principi democratici che avrebbe fatto del Kosovo uno stato stabile ed auto-sufficiente dal punto di vista politico.

Infine, non bisogna trascurare l’importanza del non riconoscimento del Kosovo come stato indipendente da parte della Serbia, innanzitutto, ma anche di potenze come Russia e Cina. Diversi sono i motivi per cui la Serbia rifiuta di concedere l’indipendenza al Kosovo. Innanzitutto, la Serbia ha sempre considerato il Kosovo come la “culla” della propria cultura, specialmente dal punto di vista religioso e questo aspetto è stato utilizzato da Milosevic per convincere la popolazione serba della necessità di combattere e reprimere le richieste d’indipendenza della popolazione albanese. In secondo luogo vi sono delle ragioni economiche in quanto il Kosovo è un territorio in cui sono presenti delle risorse importanti di che la Serbia ha sfruttato per decenni: piombo, zinco, argento, nichel, manganese, molibdeno e boro. Concedere l’indipendenza al Kosovo comporterebbe l’impossibilità da parte della Serbia di continuare a beneficiare di queste risorse. Alle ragioni storico-culturali ed economiche si aggiungono si aggiungono quelle politiche. La questione del Kosovo è diventata centrale nella visione nazionalista della Serbia in seguito alla propaganda di Milosevic alla fine degli anni 90, visione che è ancora ampiamente presente tra la popolazione serba. Diverse generazioni sono cresciute considerando il Kosovo come territorio serbo e con l’aspettativa che, da un giorno all’altro, il governo serbo avrebbe ristabilito il controllo della regione. In queste circostanze garantire l’indipendenza al Kosovo comporterebbe la reazione della maggior parte della popolazione serba gettando la Serbia in una serie di proteste e dimostrazioni importanti che comprometterebbero una fiducia nelle istituzioni già precaria. Infine, un ulteriore motivo per cui Belgrado si oppone all’indipendenza del Kosovo è legato alla comunità serba presente in Kosovo. Sebbene moltissimi serbi avessero lasciato il Kosovo negli anni 90 e nei primi anni del 2000 a causa delle difficili condizioni economiche e della guerra, in Kosovo è ancora presente, seppur in minoranza, una comunità serba. La maggior parte della popolazione serba possiede delle proprietà in Kosovo e nonostante la difficile situazione economica e sociale, considera il Kosovo come la propria casa. Concedere l’indipendenza senza definire i diritti della minoranza serba in Kosovo con Pristina avrebbe delle conseguenze importanti sulla sicurezza e sul benessere della comunità serba.

Oltre la Serbia, anche altri stati si sono opposti all’indipendenza del Kosovo. Russia e Cina furono gli unici stati tra i 5 membri permanenti del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, ad usare il veto contro operazione “Allied Force” della NATO. Di conseguenza, la NATO si vide costretta a lanciare la missione senza l’approvazione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite giustificandola come “operazione umanitaria” mettendo in atto una violazione della Carta delle Nazioni Unite e di una delle norme perentorie del diritto internazionale. Anche il Piano Ahtisaari che prevedeva un’indipendenza condizionata per il Kosovo ed in cui veniva garantita una certa autonomia alla minoranza etnica serba trovò l’opposizione della Russia che minacciò di ricorrere ancora una volta al potere di veto, ragione per cui il piano non venne mai implementato. Infine, il non riconoscimento da parte di Russia, Cina ed altri stati della dichiarazione d’indipendenza del Kosovo non è altro che un ulteriore indizio dell’opposizione di questi due stati alla causa della popolazione kosovara di origine albanese. Per quale motivo alcuni stati si ostinano a riconoscere una provincia di poco più di un milione di abitanti, senza risorse economiche o militari che possano minacciare in maniera significativa la stabilità della regione o agire contro i loro interessi? Se consideriamo la Russia, una spiegazione sembrerebbe essere legata all’appartenenza slavo-ortodossa che lega i due stati e che spesso nel corso della storia ha giustificato il supporto della Russia nei confronti della Serbia. Tuttavia, se si prova a leggere la storia adottando un punto di vista più critico si può notare che a supportare le frequenti decisioni della Russia nel proteggere ed agire a favore della Serbia non è soltanto un fattore di comune appartenenza etnico/religiosa bensì dinamiche geopolitiche frutto della competizione tra le grandi potenze. Nel caso del Kosovo invece, il rifiuto da parte della Russia e il conseguente supporto per la posizione della Serbia deriva dalla paura della Russia che l’indipendenza del Kosovo possa costituire un precedente per altre situazioni analoghe in Russia come nel caso della Cecenia. Nel caso dell’Unione Europea le reazioni sono state miste con Spagna e Romania che ancora, nel 2021, non hanno riconosciuto l’indipendenza del Kosovo. Nel caso di Madrid la scelta è motivata dall’eventuale effetto domino che si manifesterebbe in Catalogna e nei Paesi Baschi dove sono presenti forti forze autonomiste e secessioniste. Anche dietro la decisione della Cina vi è il timore che il caso del Kosovo potesse spianare la strada a movimenti autonomisti in regioni come Taiwan e Tibet. La mancanza di una visione comune sul destino del Kosovo ha compromesso i tentativi da parte della comunità internazionale nel definire uno status per il Kosovo (Bastanelli, 2009)

Da UNMIK ad EULEX: il ruolo dell’Unione Europea in Kosovo.

In seguito alla dichiarazione unilaterale d’indipendenza del Kosovo è stata lanciata la missione dell’Unione europea sullo stato di diritto nonché la più grande missione civile mai lanciata e gestita dalla politica di sicurezza e difesa comune dell’Unione Europea. Tale missione è stata organizzata con il fine di supportare i principi dello stato di diritto in Kosovo e rafforzare la sostenibilità delle istituzioni locali del Kosovo monitorandone la conformità con i principi democratici e i diritti umani. Sebbene il piano Ahtisaari non fosse stato adottato dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, esso è stato incorporato alla costituzione del Kosovo adottata in seguito alla dichiarazione d’indipendenza, diventando parte dell’ordinamento giuridico del Kosovo. Il piano prevedeva l’istituzione di una serie di presenze internazionali e ne delineava rispettivi mandati: un rappresentante civile Internazionale, una missione sullo stato di diritto ed una presenza militare internazionale sotto il controllo della NATO. Il piano Ahtisaari non definiva invece nessun ruolo per UNMIK poiché avrebbe dovuto rimpiazzare la risoluzione 1244 e quindi porre fine al mandato di UNMIK iniziato nel 1999. Tuttavia, il piano, non riuscendo a mettere d’accordo tutti i membri del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, non è mai stato adottato. La divisione della comunità internazionale sullo status del Kosovo ha rallentato anche EULEX a causa del mancato supporto del mandato da parte di alcuni stati del Consiglio di Sicurezza ed EULEX non poteva, in nessun modo, sostituite UNMIK senza il consenso del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Soltanto nel 2008 si è riuscita a trovare una soluzione a questo stallo: EULEX avrebbe operato sulla base della risoluzione 1244 delle Nazioni Unite e quindi sotto il controllo ed il coordinamento delle Nazioni Unite adottando la neutralità nei confronti dello status del Kosovo.

Anche EULEX è stata fortemente criticata ed accusata di non essere riuscita a raggiungere gli obiettivi prestabiliti nonostante le risorse economiche e l’ampiezza della missione. Diversi funzionari coinvolti nella missione ne hanno sottolineato alcune criticità. Malcolm Simmons, capo giudice all’interno della missione sullo stato di diritto del Kosovo sostenne che il fallimento della missione era dovuto alla necessità di processare i responsabili di crimini di guerra e crimini contro l’umanità per ragioni prettamente politiche e non per garantire giustizia e rafforzare il sistema giudiziario del Kosovo. Secondo Simmons, la priorità della missione era quella di “rimuovere dalla classe politica, le persone che rappresentavano un ostacolo al processo di normalizzazione dei rapporti tra Serbia e Kosovo”, guidato dall’Unione Europea (Bami, 2009)

Altri fallimenti della missione sono legati all’incapacità di ottenere il supporto del pubblico. Stando ai dati di un’indagine condotta dal Centro per gli studi di sicurezza del Kosovo, il 54% degli intervistati non nutriva fiducia nei confronti della missione. Complice di questa sfiducia

sicuramente i fallimenti della precedente amministrazione internazionale e la dilagante corruzione presente in Kosovo. La Corte dei Conti Europea ha invece sottolineato il fallimento di EULEX nel nord del Kosovo, provincia in cui EULEX non riusciva a far osservare le leggi poiché i territori erano controllati prevalentemente da minoranze serbe sotto la guida e l’influenza del governo serbo. Infine, a compromettere la credibilità della missione sono state le accuse di corruzione nei confronti dello staff di EULEX avanzate nel corso degli anni da membri interni alla missione (Grazdhani, 2009)

Oltre a lanciare EULEX e cercare di rafforzare le istituzioni del Kosovo, l’Unione Europea ha cercato di normalizzare i rapporti tra la Serbia ed il Kosovo in seguito alla dichiarazione unilaterale d’indipendenza del Kosovo del 2008 e all’opinione consultiva fornita dalla Corte Internazionale di Giustizia sulla conformità della dichiarazione unilaterale d’indipendenza del Kosovo. Con la risoluzione 64/298 delle Nazioni Unite all’Unione Europea venne assegnato il compito di promuovere il dialogo tra Belgrado e Pristina che avrebbe dovuto portare alla normalizzazione dei rapporti tra le due parti. Nel cercare di raggiungere tale obiettivo e convincere le due parti a negoziare l’Unione Europea ha ricorso all’incentivo dell’integrazione europea che era negli interessi di entrambi gli stati. Anche nel caso dell’Unione Europea, la questione della determinazione dello status finale non è stata discussa sin dal principio tanto che nel primo round di trattative, iniziato nel 2011 e terminato con l’adozione degli accordi di Brussels del 2013, venivano discusse problematiche “tecniche” come il riconoscimento da parte della Serbia delle lauree kossovare o il riconoscimento dei diplomatici kossovari. Mano a mano che le trattative proseguivano, i contenuti diventavano sempre più sensibili e complessi per le due parti. Nonostante l’Unione Europea fosse riuscita a promuovere il dialogo tra le due parti e a far trovare loro dei punti d’incontro su faccende tecniche, alle problematiche più sensibili ed importanti non è stata trovata una soluzione (Bieber, 2015)

Il Kosovo oggi

Il Kosovo è oggi un paese in cui sono presenti problemi economici, politici e sociali che ne compromettono l’auto-sufficienza e la stabilità. L’economia kosovara è ancora lontana dall’obiettivo dell’auto-sufficienza che già UNMIK si era preposta nel lontano 1999. Con un salario medio di 350 euro al mese, tra i più bassi d’Europa, molti Kosovari sono costretti ad emigrare verso Germania, Svezia e Svizzera da cui poi spediscono somme di denaro ai propri cari rimasti in Kosovo per garantirne il sostentamento. I trasferimenti di denaro sono una pratica talmente diffusa che nel 2020 essa rappresentava il 20% del GDP del Kosovo, la percentuale più alta in Europa. Oltre i trasferimenti di denaro, contributi economici da parte di EULEX e donazioni da organizzazioni come USAid segnalano una dipendenza del Kosovo da contributi economici ed aiuti provenienti dall’estero a 20 anni dall’inizio della prima missione di pace. Livelli di disoccupazione al 30%, un settore privato molto debole ed incapace di soddisfare la domanda di lavoro ed un costante deficit della bilancia dei pagamenti combinati ad una corruzione dilagante contribuiscono a compromettere l’auto-sufficienza economica dello stato. A gravare sulla devastante situazione economica è anche il mancato

riconoscimento da diversi stati che non consente al Kosovo di diventare membro di organizzazioni internazionali come Nazioni Unite per poter beneficiare di finanziamenti ed aiuti internazionali. Entrare a far parte dell’Unione Europea in particolare è una priorità per il Kosovo ed apporterebbe una serie di benefici per lo stato, specialmente da un punto di vista economico. Tuttavia, quella dell’Unione Europea resta una strada piena di ostacoli a causa della difficoltà da parte del Kosovo nell’ allineare i propri standard economici e sociali a quelli richiesti dall’ UE e a causa del mancato riconoscimento da 5 stati dell’Unione Europea: Spagna, Cipro, Grecia, Slovacchia e Romania.

Un altro problema molto sentito in Kosovo è legato alle istituzioni e alla sfiducia che la popolazione kosovara nutre nei confronti di queste. Nel novembre del 2019, l’allora presidente Hashim Thaci, ex membro dell’esercito di liberazione del Kosovo e presidente del Kosovo dal 2016 al 2020, è stato accusato di crimini contro l’umanità e di crimini di guerra causando stupore agli occhi della popolazione kosovara di origine albanese che ha sempre considerato i membri dell’esercito di liberazione come degli eroi nazionali. 4 sono stati i cambi di governo dall’inizio del 2020 in Kosovo alla base dei quali troviamo mozioni di sfiducia, imputazioni di crimini di guerra, voti di scambio. A tutto ciò si aggiunge la corruzione dilagante presente tra la classe politica.

Per quanto riguarda lo status della democrazia in Kosovo, Freedom House, un’organizzazione non governativa che svolge attività di ricerca e sensibilizzazione sulla democrazia, diritti umani e libertà ha pubblicato una serie di report che ci consentono di valutare il livello democratico del Kosovo:

Da non dimenticare le tensioni interetniche e i difficili rapporti con Belgrado. Per descrivere i rapporti che intercorrono oggi tra Serbia e Kosovo oggi basta analizzare il caso di Kosovska Mitrovica. Soprannominata “Berlino dei balcani”, a Kosovska Mitrovica un ponte controllato dalla NATO separa le due parti della città abitate rispettivamente da Serbi e Albanesi. Oltre a mantenere vivo il ricordo del conflitto interetnico, il ponte di Mitrovica segnala la persistenza di un clima di tensione ed incertezza, di divisione e di disaccordo. È proprio in questa parte settentrionale del Kosovo che si concentra la minoranza serba ed è in questa provincia che la Serbia definisce “linea amministrativa” che la recentissima decisione sulle targhe provvisorie di Pristina è stata accolta da forti proteste dalla minoranza serba. Nonostante la Serbia avesse già nel 2008 deciso di imporre ai veicoli kosovari di esporre targhe serbe per poter circolare in Serbia, la stessa decisione imposta dal Kosovo sui veicoli serbi ha causato proteste tra la comunità serba del Kosovo che ha appiccato il fuoco a uffici del registro automobilistico dove vengono distribuite le targhe. Per ripristinare l’ordine, Pristina ha schierato sul posto le forze speciali ROSU (forze speciali polizia kosovara) a cui Belgrado ha risposto mobilizzando ed inviando le proprie forze speciali. Da anni non si era vista un’escalation così violenta. Non hanno tardato ad arrivare gli inviti di de-escalation da parte dell’Alto rappresentante dell’Unione Europea per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Josep Borrell che ha esortato Serbia e Kosovo a ridurre le tensioni e da parte della NATO. Dopo giorni di alta tensione è stata raggiunta un’intesa tra Belgrado e Pristina con la mediazione dell’UE: agli automobilisti verranno consegnati degli adesivi da apporre sulle targhe che non dovranno più essere sostituite. Gli episodi delle ultime settimane dimostrano non solo che le tensioni tra i due governi siano presenti ma siano accompagnate da reazioni delle rispettive popolazioni il che ha importanti implicazioni sulla sicurezza della popolazione e delle minoranze.

Conclusione

Alla luce delle criticità riscontrate analizzando la situazione del Kosovo durante l’amministrazione internazionale ed alla luce della situazione sociale, politica ed economica in cui versa il Kosovo oggi, possiamo affermare che il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite attraverso UNMIK non sia riuscito a garantire le condizioni necessarie affinché il Kosovo possa essere considerato uno stato sicuro, auto-sufficiente e democratico. Diverse sono state le cause alla base del fallimento della missione. Una buona parte di queste è riconducibile ai problemi strutturali delle missioni di pace e agli errori dell’amministrazione internazionale mentre un’altra è stata determinata alla delicata situazione sociale, politica ed economica in cui il Kosovo versava già all’arrivo di UNMIK. Nonostante ogni missione sia unica e si inserisca in un determinato contesto sociale e politico, alcune criticità della missione in Kosovo possono essere utilizzate come esempio per avviare un processo di riforma delle missioni di pace con il fine di risolverne i deficit e rafforzarne le potenzialità:

UNMIK è stata la missione di pace più vasta ed ambiziosa tra le missioni di pace ed ha coinvolto, oltre le Nazioni Unite, anche altre organizzazioni internazionali, tra cui Unione Europea, NATO ed OSCE. Un coinvolgimento così importante ed un mandato così vasto non si erano mai visti nel corso della storia e le aspettative della popolazione del Kosovo, dei media, degli osservatori erano molto alte. Tuttavia, osservando la situazione in cui si trovava il Kosovo alla fine del mandato di UNMIK, i risultati dell’intervento della comunità internazionale sono più che deludenti. Al fallimento di UNMIK va aggiunto quello di EULEX, sebbene questa missione sia ancora attiva. Alla luce di tutti questi tentativi da parte della comunità internazionale sarebbe opportuno chiedersi: “il meccanismo delle missioni di pace e dell’amministrazione internazionale è stata la scelta adatta per gestire il caso del Kosovo?”. “Quali altre opzioni potevano essere prese in considerazione?”. “Come farà la comunità internazionale a gestire casi analoghi a quelli del Kosovo?”.

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Bibliografia

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