PER UNA CULTURA DELL’INTERESSE NAZIONALE
Tra golden power, intelligence economica e difesa degli asset strategici
Abstract
Il dibattito pubblico contemporaneo non può prescindere dall’ approfondire il tema della sicurezza nazionale. In particolare, fa molto discutere l’applicazione del golden power, altrimenti detto poteri speciali di Governo, che può essere definito come uno degli elementi fondamentali della capacità strategica di un Paese. Gli avvenimenti più recenti hanno infatti rimarcato ulteriormente l’esigenza di garantire livelli di difesa nazionale più elevati, e soprattutto di diffondere al contempo una cultura della sicurezza nazionale e di quelli che vengono considerati come interessi strategici nazionali. Non solo, perché a partire dalle complessità del contesto globale sempre più competitivo ha cominciato a farsi strada anche in Italia la funzione sempre più centrale dell’intelligence economica. L’ambito di riflessione è sicuramente complesso e di elevata specializzazione, sia per i differenti soggetti che coinvolge e sia perché in costante evoluzione, ma quanto mai attuale. Uno dei punti di partenza resta la necessità di favorire la diffusione di una cultura dell’ampia materia degli interessi nazionali. Il presente policy paper si propone di ricostruire lo stato dell’arte della tutela degli asset strategici nel Paese, attraverso gli interventi istituzionali più rilevanti: verranno dunque analizzati gli aspetti peculiari e proposte linee di intervento migliorative della materia.
INDICE – Di cosa parleremo in breve?
- I poteri speciali: il percorso normativo
- La Relazione annuale del COPASIR: i dati al 2022
- Il contributo del Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica sul golden power in uno speciale volume
- Linee e proposte di intervento
- Conclusioni
1. I poteri speciali: il percorso normativo
Con il termine golden power si fa riferimento ai c.d. poteri speciali dello Stato (in particolare, del Governo) che possono essere esercitati in settori strategici(1), al fine di tutelare gli interessi nazionali economici, finanziari, industriali e scientifici. In realtà, il termine è un anglicismo proprio del sistema italiano, diffuso per una sfumatura di significato che fa riferimento alla tutela degli asset strategici in sé, senza distinzioni tra investitori italiani o esteri; al contrario, i termini “foreign investment” o “screening” generalmente utilizzati in altri Paesi riguardano il controllo sugli investimenti solo esteri.
La materia dei poteri speciali ha conosciuto negli anni una modifica rispetto alla sua impostazione originaria, derivante in particolare dal periodo delle c.d. privatizzazioni negli anni Novanta(2). La disciplina è stata ridefinita in maniera organica con il decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, in cui si fa rinvio anche ad atti normativi secondari, recante "Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni”. In particolare, si giunse a tale decisione soprattutto in risposta ad una procedura di infrazione che l’Italia ricevette da parte della Commissione europea nel 2009, in cui si riteneva che il sistema italiano in materia di golden share (così esercitato all’epoca) stesse commettendo una violazione della libera circolazione dei capitali – una delle libertà fondamentali sancite dai Trattati dell'Unione Europea – sebbene si riconoscesse come “legittimo” l’obiettivo di salvaguardare gli interessi nazionali. Si è venuto così a determinare un superamento del precedente sistema “golden share”, di origine britannica, che attribuiva allo Stato delle prerogative speciali sulle partecipazioni azionarie. Già questo passaggio è importante, perché ha mutato il fine dell’esistenza di una normativa di poteri speciali esercitabili da parte dello Stato, che diventa piuttosto un potere d'intervento nei confronti di società che operano in settori di rilevanza strategica. Le novità più importanti a livello nazionale sono state apportate nel corso del 2019, a partire dal c.d. decreto-legge Brexit, d.l. 25 marzo 2019, n. 22, che ha esteso l’ applicazione della disciplina golden power ai contratti aventi a oggetto l’acquisizione di beni e servizi di tecnologia 5G.
Nello stesso anno, il contesto normativo si è arricchito a livello comunitario: il Regolamento (UE) 2019/452 (c.d. Regolamento IDE) in materia di controllo degli investimenti esteri diretti nell’Unione viene applicato dall’11 ottobre 2020. Gli Stati membri dispongono di meccanismi di screening dei settori strategici per garantire la cooperazione sugli investimenti esteri diretti. Alla base, vi è una linea di pensiero sostenuta anche dal Vicepresidente Esecutivo Valdis Dombrovskis, per cui l’apertura europea agli investimenti esteri non può essere incondizionata e un’autonomia strategica aperta richiede una cooperazione efficiente(3).
Come agisce il Governo per applicare il golden power?
Da un punto di vista applicativo, se si verifica una richiesta di golden power – come, ad esempio, la volontà di vendita di un’azienda e di relativo acquisto da parte di un competitor estero che potrebbe rivelarsi contrario agli interessi nazionali – questo consente allo Stato di:
∙ imporre specifiche condizioni all'acquisto di partecipazioni;
∙ opporsi all’acquisto delle medesime;
∙ porre il veto all'adozione di delibere relative a operazioni straordinarie o di particolare rilevanza, tali da compromettere gli interessi nazionali
Prima di ogni perfezionamento delle operazioni da parte di società attive in ambiti ritenuti strategici, è previsto l’obbligo notifica alla Presidenza del Consiglio per una valutazione dei rischi dell’operazione sull’interesse nazionale. Il mancato rispetto dei vincoli dà vita a notevoli sanzioni amministrative pecuniarie. La disciplina è stata più di recente rafforzata, in seguito al contesto pandemico e di estrema volatilità dei mercati finanziari, su impulso del COPASIR, Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica, con il decreto liquidità dell’8 aprile 2020 e, da ultimo, con il decreto-legge n. 228 del 2021 che accresce, tra l'altro, il ruolo dei servizi d’intelligence.
Quali sono i settori strategici per l’Italia?
Anche in questo caso si precisa che l’elenco di quelli che vengono considerati settori strategici sulla base della normativa in esame ha conosciuto una estensione nel corso degli anni: il citato decreto-legge 21/2012 include i settori afferenti a: difesa, sicurezza nazionale, energia, trasporti e comunicazioni. L’ultimo intervento legislativo ha incluso poi le operazioni che incidono sulle reti di telecomunicazione elettronica a banda larga con tecnologia di "quinta generazione" (5G). L’obiettivo del Governo di tutela degli asset strategici non si limita a garantire un livello di difesa soltanto di grandi gruppi aziendali o industriali, ma a porre dietro lo scudo del golden power anche le Piccole e Medie Imprese (PMI) che costituiscono un pilastro imprescindibile del tessuto economico-produttivo italiano, e del quale bisogna preservare il know-how, particolarmente esposto alle mire di interessi stranieri. Ciò nonostante resta fondamentale non alterare il principio del libero mercato.
2. La Relazione annuale del COPASIR: i dati al 2022
Il COPASIR è il Comitato di sicurezza della Repubblica italiana, comitato bicamerale che ha ampi poteri di controllo sugli apparati di intelligence, e che vede perciò attribuiti compiti molto sensibili. La Relazione annuale trasmessa dal Comitato nel febbraio 2022 ribadisce sotto vari aspetti la centralità che l’esercizio dei poteri speciali di Governo assume nell’agenda politica nazionale per il Paese, considerato come un insieme unitario, nonché per i cittadini stessi. La pandemia da un lato, la crisi russo-ucraina dall’altro, l’incertezza generalizzata e il cambio di prospettiva globale sono tra l’altro elementi che hanno accresciuto sensibilmente l’attenzione verso il bisogno di garantire un assetto di difesa nazionale il più stabile ed efficace possibile, pronto a nuovi scenari.
Vengono qui riportate informazioni sui dati relativi all’esercizio del golden power nel periodo 2020-2021. Nel corso del 2020, su 342 notifiche di attività da sottoporre al vaglio della Sicurezza Nazionale, solo in 42 casi il Governo ha esercitato i poteri speciali, attraverso prescrizioni specifiche e attivando i poteri di veto in soli due casi. I casi in oggetto hanno riguardato soprattutto operazioni societarie e contratti in materia di tecnologia 5G. Altri settori maggiormente coinvolti sono stati: difesa e sicurezza nazionale (in 37 casi) e il settore energia, trasporti e comunicazione (con 286 casi di notifica). Il numero delle operazioni è significativamente aumentato nel corso del 2021: stando ai dati aggiornati durante le audizioni del Ministro dell’Economia Daniele Franco sono state ben 465 le notifiche registrate alla Presidenza. Quello che va sottolineato come un aspetto in stretta relazione con la tutela degli asset strategici nazionali è il fatto che oggi a concorrere “non sono tanto singole imprese, quanto interi sistemi-Paese”. I concetti di Stato e di sicurezza nazionale non sono più concetti statici, anzi, in seguito alle crescenti interrelazioni sempre più complesse che si vanno stabilendo a livello internazionale non si può prescindere dal diffondere una certa conoscenza di tematiche divenute essenziali per la posizione strategica dello stato stesso, come l’intelligence economica. A questo proposito è auspicabile prendere in riferimento altri modelli di altri stati, riportati dalle analisi del COPASIR. Si può citare la Francia, ad esempio, che si è dotata dal 1994 di uno strumento di intelligence economica strutturato: in questo caso, il punto di partenza è stato la diffusione innanzitutto di una conoscenza della materia e best practises a livello universitario e delle classi dirigenti.
3. Il contributo del Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica sul golden power in uno speciale volume
Il Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica ha reso disponibile un intero volume dedicato al golden power, attraverso la rivista GNOSIS(4). Un’edizione in cui sono presenti i contributi di esperti e giuristi allo scopo di stimolare la “curiosità intellettuale” sulla Sicurezza Nazionale. La premessa è infatti che “la sicurezza nazionale non può mai essere data per scontata o per acquisita. È una conquista quotidiana e impone che la guardia sia sempre alta e lo sguardo sia sempre lungo” (Introduzione, Bruno Vallese). Interessanti gli apporti per una “modernizzazione del golden power”: si cita a tal fine il bisogno di continuare a supportare un dialogo di tipo consultivo da parte delle Autorità di regolazione settoriale con il Governo, promuovendo maggiori accordi di intesa bilaterali. Altro spunto da sottolineare è poi quello della promozione culturale di questi temi così importanti per un paese. L’integrazione delle economie e dei mercati ha spinto i Governi a porre sotto protezione l’intero patrimonio economico, scientifico e industriale. Sebbene risulti abbastanza chiaro il grado di complessità che si incontra nell’affrontare problemi di golden power, intelligence economica o difesa nazionale in generale, significativo è - e continuerà ad essere - lo sforzo sul piano formativo e culturale “che abbia come riferimento la classe dirigente del Paese e che coinvolga tutti gli attori del sistema Paese: le università, le associazioni industriali, i centri di ricerca”.
4. Linee e proposte di intervento
- Proposta di carattere culturale
Seguendo la traiettoria di indirizzo condivisa dal COPASIR e dal Sistema di informazione della Sicurezza della Repubblica, è opportuno investire sul lato della cultura e della diffusione culturale degli aspetti di difesa e sicurezza nazionale, un modo per stimolare la sensibilità pubblica sull’importanza della tutela degli interessi nazionali. Significa cioè anche cercare di incentivare il livello del dibattito pubblico nazionale, creare un linguaggio comune che arrivi a tutti, stimolare il pensiero critico e dinamico, ora che anche i linguaggi stessi sono dinamici, più aperti, sempre più mediatici. Si pensi in particolare alle generazioni di giovani. Per lavorare sull’aspetto culturale potrebbe avere risvolti positivi la promozione di una cultura della sicurezza commisurata all’era della comunicazione dei social media, da parte dei Ministeri: si potrebbe investire sulla promozione di maggiori campagne di comunicazione sulle tematiche in questione. Risulta importante incidere sul consolidamento di una consapevolezza comune dei temi, che passa sicuramente attraverso la comunicazione e i linguaggi, appunto. Il Sistema-Paese è una rete integrata di interessi afferenti a tre nodi principali: individui, aziende e governo. La cooperazione consapevole di questi interlocutori definisce il concetto di “Sicurezza Partecipata”, nel quale i temi legati all’intelligence devono “diventare patrimonio collettivo indispensabile per la conservazione e la prosperità del sistema”, riportando le parole dell’On. Angelo Tofalo, già Sottosegretario di Stato alla Difesa e membro del COPASIR(5).
- La collaborazione interistituzionale
Tenuto in considerazione il tessuto produttivo italiano tipicamente parcellizzato, le Piccole e Medie Imprese richiedono livelli di difesa particolari, perché sono maggiormente assoggettabili ad acquisti stranieri, rispetto a grandi imprese. La Relazione COPASIR cita il modello francese come riferimento, per la presenza dell’agenzia parastatale Agence pour la diffusion de l'information technologique (ADIT). Questa Agenzia opera su tutto il territorio per sviluppare poli di intelligence economica a livello delle amministrazioni pubbliche. L’attività comprende infatti: il polo intelligence strategica, destinato alle grandi imprese; il polo management e gestione del rischio per la difesa e sicurezza economica; e il polo intelligence territoriale, indirizzato piuttosto alle regioni in quanto considerate territori di riferimento per le Piccole e Medie Imprese. Per favorire l’intelligence territoriale, l’ADIT si propone di ricercare le potenzialità dei territori, identificare le tecnologie chiave, i nuovi campi di ricerca, innovazione e impiego.
Gli strumenti utilizzati sono attività di studio di prospettiva, programmi locali di intelligence economica e collaborazioni con la Camera di commercio francese. L’ADIT, inoltre, collabora strettamente con Il Ministero degli esteri e il Ministero dell'istruzione e della ricerca francese. Tali iniziative potrebbero essere promosse a livello italiano - tenuto conto delle ovvie differenze tra i Paesi - per migliorare l’intensa attività di monitoraggio che la difesa degli interessi nazionali implica.
- Poteri di controllo e coordinamento tra Forze di polizia
I rapporti di collaborazione tra gli Organismi di intelligence – DIS, AISE e AISI – e le Forze armate e di polizia, le pubbliche amministrazioni, i soggetti che erogano servizi di pubblica utilità e i Servizi esteri collegati sono stati rafforzati con la Legge 124/2007(6). Alla luce degli sviluppi più recenti, saranno necessari ulteriori e maggiori poteri di controllo e di coordinamento tra servizi di polizia - anche a carattere finanziario - e i servizi di sicurezza che fanno capo al COPASIR. Emblematico infatti il caso relativo all’acquisizione della “Alpi Aviation” (un' azienda friulana di droni, fornitrice del Ministero della Difesa) da parte di due importanti società statali cinesi, che è avvenuta mediante canali poco chiari, di cui si è scoperto soltanto in seguito ad un’indagine della Guardia di Finanza(7).
- La formazione
Per certi versi collegata alla dinamica culturale, la prospettiva di incentivare la formazione specializzata in tema di difesa e sicurezza nazionale è un altro tassello fondamentale e una proposta che difatti è stata avanzata a più livelli, da parte di rappresentanti istituzionali ma anche di imprese. Sappiamo che indubbiamente si sta discutendo di tematiche complesse che pertanto richiedono un volume di conoscenza ampio, tuttavia, investire nella creazione di relazioni strutturali con gli enti che si occupano di formazione e ricerca permette di rafforzare quel livello di Sicurezza Partecipata di cui si è detto. Un esempio virtuoso è stato offerto dall’accordo di collaborazione tra il Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS) e la Società Italiana per l’Organizzazione Internazionale (SIOI), che risulta essere stato rinnovato per altri 3 anni nel 2018(8). Il network delle collaborazioni esistenti a livello territoriale necessita di aggiornamenti e di nuovi accordi tra università, centri di ricerca e think tank. Allo stesso modo, per i progetti scolastici di divulgazione culturale nelle scuole superiori di secondo grado, che dovrebbe coinvolgere un numero ancora maggiore di istituti e di studenti per entrare effettivamente nella definizione di un progetto “nazionale” che si pone l’obiettivo di avvicinare i giovani alle moderne sfaccettature della difesa degli interessi nazionali. Un piano ambizioso di iniziative promosse dalla Direzione generale per lo Studente (DGSIP) del MIUR, Ministero dell’Istruzione, dovrebbe coinvolgere quante più scuole possibili.
Parallelamente, a livello di ricerca universitaria, prevedere Master e Corsi di specializzazione rappresenta un investimento strategico(9): sia perché si dà un’idea chiara della visione del Paese, si aumenta la sua credibilità all’esterno, sia in termini prettamente di impiego in un settore che probabilmente sarà in crescita nell’immediato futuro. Le specializzazioni da promuovere non sono da intendere esclusivamente come rivolte a studenti universitari nel corso della carriera accademica, ma anche come corsi post-universitari per chi già opera nel settore e ha bisogno di consolidare conoscenze più tecniche. Si sosterrebbe così una nuova prospettiva dell’interazione tra pubblico e privato. Per quanto concerne invece la carriera universitaria, la specializzazione nel campo potrebbe orientare il percorso di facoltà per natura multidisciplinari, si pensi alle facoltà di scienze politiche, ma anche economiche o giuridiche e d’impresa, ad esempio. Un esempio virtuoso è quello riportato dall’Università della Calabria: il primo ateneo pubblico italiano ad aver organizzato un Master in intelligence e a costituire il Centro di Documentazione Scientifica sull’Intelligence. Fondamentale, dunque, il ruolo attivo del Ministero dell’Università e della Ricerca: di recente si è svolta la prima riunione del Tavolo tecnico per l’elaborazione di una Strategia italiana in materia di ricerca fondamentale, con obiettivi di medio e lungo termine, che rappresenta un passo importante in linea con l’idea di configurare un solido posizionamento culturale del Paese(10).
5. Conclusioni
La cronaca che sta accompagnando questi anni più recenti sta mutando profondamente gli equilibri internazionali e, di riflesso, nazionali. Per certi versi, la logica emergenziale ha avuto un impatto sulle percezioni comuni degli effetti globalizzanti: il valore della sanità, il ruolo della trasformazione digitale, il potere dell’energia e il bisogno della sicurezza nazionale nella visione strategica dei paesi. Un’attenzione in più è stata posta dai governi sulle proprie strutture di difesa, che necessitano di divenire più stabili secondo un’ottica strategica e al contempo più adattabili al mutare rapido del contesto socio-economico e geopolitico. La stessa tutela degli asset strategici e lo scudo normativo preposto a tal fine è stato ampliato dapprima durante il primo anno di pandemia e, più recentemente, con il Decreto Ucraina per 5G e Cloud(11). L’attuale Governo italiano pare orientato ad una riorganizzazione della struttura su modello americano, istituendo una direzione generale apposita per rendere l’attuazione dei poteri speciali più efficiente. Una decisione simile implica tuttavia la presa in considerazione di un coordinamento molto ampio con gli attori economici per non andare a svantaggio di competitività e attrattività nazionali.
(1) Camera dei deputati, Temi dell’attività parlamentare
(2) CONSOB, Quaderni giuridici, La nuova via della seta e gli investimenti esteri diretti in settori ad alta intensità tecnologica
(3) Commissione Europea, Comunicato Stampa
(4) Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica
(5) Intelligence Collettiva: il concetto di sicurezza partecipata
(6) Collaborazione istituzionale
(7) Alpi Aviation, i droni militari italiani in mano ai cinesi: i problemi da affrontare
(8) Iniziative congiunte in materia di sicurezza
(9) L’intelligence nelle università italiane. Tra studio e risorsa
(10) Strategia italiana per la ricerca fondamentale: prima riunione del tavolo di esperti
(11) Golden Power, si cambia. La riforma spiegata
SITOGRAFIA
Alpi Aviation, I droni militari italiani in mano ai cinesi: i problemi da affrontare, https://www.cybersecurity360.it/cybersecurity-nazionale/alpi-aviation-i-droni-italiani-finiti-in-mano-ai-cinesi-i-problemi-da-affrontare/
Camera dei deputati, Temi dell’attività parlamentare, https://temi.camera.it/leg17/post/la_disciplina_del_golden_power__quadro_normativo.html#:~:text=Per%20poteri%20speciali%20
Collaborazione istituzionale, https://www.sicurezzanazionale.gov.it/sisr.nsf/cosa-facciamo/collaborazione-istituzionale.html
Commissione Europea, Comunicato Stampa, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/IP_20_1867
CONSOB, Quaderni giuridici, La nuova via della seta e gli investimenti esteri diretti in settori ad alta intensità tecnologica, https://www.consob.it/documents/46180/46181/qg20.pdf/05a6ed5f-7c38-43be-a44a-39c36180710f
Golden Power, si cambia. La riforma spiegata, https://formiche.net/2022/04/golden-power-riforma/
Iniziative congiunte in materia di sicurezza, https://www.sicurezzanazionale.gov.it/sisr.nsf/archivio-notizie/iniziative-congiunte-in-materia-di-cultura-della-sicurezza.html
Intelligence Collettiva: il concetto di sicurezza partecipata, https://www.angelotofalo.com/intelligence-collettiva-concetto-sicurezza-partecipata/
L’intelligence nelle università italiane. Tra studio e risorsa, https://www.sicurezzanazionale.gov.it/sisr.nsf/sicurezza-in-formazione/lintelligence-nelle-universita-italiane-tra-studio-e-risorsa.html
Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica https://www.sicurezzanazionale.gov.it/sisr.nsf/wp-content/uploads/2020/01/GNOSIS-golden-power-intelligence.pdf
Strategia italiana per la ricerca fondamentale: prima riunione del tavolo di esperti, https://www.mur.gov.it/it/news/giovedi-14042022/strategia-italiana-la-ricerca-fondamentale-prima-riunione-del-tavolo-di