Governare l’incertezza: COP31 e la nuova frontiera della politica climatica europea

Per anni, la leadership climatica dell’Unione Europea è stata misurata soprattutto attraverso la sua capacità di ridurre le emissioni. Obiettivi vincolanti, mercati del carbonio, standard ambientali e, più recentemente, il Green Deal hanno permesso all’UE di presentarsi come uno degli attori più ambiziosi della governance climatica globale. Ma mentre la necessità di mitigare il cambiamento climatico rimane imprescindibile, una seconda sfida sta diventando impossibile da ignorare, quella di adattarsi a un clima che è già cambiato.

Quando i governi si riuniranno ad Antalya, in Turchia, per la COP31 dal 9 al 20 novembre 2026, la distanza tra queste due dimensioni sarà particolarmente evidente. La presidenza turca ha infatti posto al centro dell’Action Agenda la necessità di trasformare gli impegni climatici già assunti in politiche concrete, affiancando alla transizione energetica obiettivi legati alle città resilienti, alla sicurezza alimentare, alla salute e all’industria. Il messaggio è chiaro: dopo anni dedicati soprattutto alla definizione di nuovi target, la politica climatica deve sempre più concentrarsi sulla loro attuazione e sulla capacità concreta di preparare economie e società agli effetti del riscaldamento globale.

Per l’Unione Europea questo passaggio potrebbe richiedere qualcosa di più di nuove politiche ambientali. Potrebbe significare ripensare il modo stesso in cui il rischio climatico viene governato.

La mitigazione parte da un obiettivo relativamente identificabile: diminuire le emissioni di gas serra per limitare l’aumento della temperatura globale. Stabilire una traiettoria di riduzione, misurare le emissioni e introdurre incentivi o vincoli non rende il processo semplice, ma permette almeno di definire con una certa chiarezza il risultato verso cui tendere.

L’adattamento presenta una sfida diversa. Non esiste un unico obiettivo quantitativo capace di stabilire quando una società sia sufficientemente “adattata”. Gli effetti del cambiamento climatico variano tra territori, settori economici e gruppi sociali e, soprattutto, interagiscono tra loro. Una siccità può ridurre la disponibilità di acqua, incidere sulla produzione agricola e idroelettrica, aumentare la pressione sui sistemi energetici e contribuire all’aumento dei prezzi. Un’ondata di calore può essere contemporaneamente una crisi sanitaria, un problema per la produttività, una minaccia alle infrastrutture e una fonte di ulteriore pressione sulla domanda energetica.

Il rischio climatico assume così sempre più le caratteristiche di un rischio sistemico: non una serie di problemi separati da risolvere individualmente, ma un insieme di vulnerabilità che possono interagire e produrre conseguenze difficili da prevedere.

L’Europa ha già cominciato a misurarsi con questa realtà. La prima European Climate Risk Assessment, pubblicata dall’Agenzia europea dell’ambiente, ha individuato 36 grandi rischi climatici che interessano contemporaneamente ecosistemi, sicurezza alimentare, salute, infrastrutture, economia e finanza. Più della metà richiede già oggi maggiore intervento e alcuni rischi hanno raggiunto livelli critici. L’Europa meridionale è particolarmente esposta a incendi, calore estremo e conseguenze sulla produzione agricola.

Non è quindi soltanto la gravità degli eventi a mettere alla prova le istituzioni europee, ma la loro interdipendenza. Ed è qui che l’adattamento climatico incontra un problema più ampio della politica contemporanea: come governare quando non è possibile prevedere pienamente né la natura dello shock successivo né le conseguenze che produrrà attraverso sistemi complessi?

La letteratura sull’adattamento parla da tempo di wicked problems: problemi che non possono essere definitivamente “risolti”, perché cambiano mentre si cerca di affrontarli, attraversano diversi livelli di governo e possono produrre conseguenze inattese anche quando gli interventi sono ben intenzionati. In questi contesti, governare non significa soltanto individuare la soluzione corretta e applicarla, ma sviluppare capacità di apprendimento, coordinamento e revisione continua delle politiche.

È precisamente qui che il concetto di resilienza diventa politicamente rilevante. Ma molto dipende da ciò che si intende con questo termine.

Nella sua interpretazione più limitata, essere resilienti significa essere capaci di assorbire uno shock e tornare alla situazione precedente: proteggere una rete elettrica da un evento estremo, ricostruire un’infrastruttura dopo un’alluvione o ripristinare rapidamente un servizio essenziale. Di fronte al cambiamento climatico, tuttavia, il semplice ritorno alla normalità può non essere sufficiente, perché è la normalità stessa a trasformarsi.

Una concezione più ambiziosa della resilienza implica quindi la capacità di adattare e, quando necessario, trasformare i sistemi in risposta a condizioni che continuano a cambiare. Significa progettare infrastrutture pensando a rischi futuri ancora incerti, coordinare politiche energetiche, agricole e idriche, combinare conoscenza scientifica e conoscenza locale e lasciare spazio alla revisione delle strategie quando le condizioni evolvono.

Questa tensione non è nuova per l’UE. La resilienza è entrata da anni nel linguaggio europeo, dalla politica estera alla sicurezza delle infrastrutture. Alcuni studi hanno però evidenziato un paradosso: proprio mentre i problemi affrontati dall’Unione diventano più complessi, il concetto di resilienza rischia talvolta di essere ridotto alla capacità di proteggersi dagli shock, perdendo quella dimensione originariamente più legata all’incertezza, alla non-linearità e alla trasformazione.

Il cambiamento climatico potrebbe costringere Bruxelles a confrontarsi nuovamente con quella dimensione più profonda.

La Commissione sta preparando un nuovo European Climate Resilience and Risk Management Integrated Framework, previsto per la seconda metà del 2026. L’obiettivo dichiarato è costruire un approccio europeo più coerente e comprensivo alla preparazione e gestione dei rischi climatici, superando una risposta frammentata tra singoli settori e Stati membri. La consultazione che ne ha accompagnato la preparazione ha già evidenziato richieste per integrare sistematicamente la resilienza nelle politiche e negli investimenti e rafforzare la valutazione comune dei rischi.

La stessa logica si estende oltre i confini dell’Unione. Nel luglio 2026, i 43 membri dell’Unione per il Mediterraneo hanno avviato la preparazione del primo Climate Action Plan regionale. In un’area che si riscalda più rapidamente della media globale, siccità, incendi, scarsità idrica e innalzamento del livello del mare rendono evidente quanto poco senso abbia affrontare la resilienza esclusivamente attraverso politiche nazionali.

Che COP31 si tenga proprio ad Antalya assume quindi un significato particolare. Il Mediterraneo rappresenta quasi un laboratorio della complessità climatica: le vulnerabilità ambientali attraversano i confini e collegano sistemi energetici, alimentari, urbani ed economici tra paesi UE e non UE. Nessun singolo strumento regolatorio può governare da solo queste interdipendenze.

La sfida per l’Unione Europea a COP31 non sarà dunque soltanto difendere obiettivi ambiziosi di mitigazione. Sarà mostrare che la propria leadership climatica può evolvere insieme alla natura del problema.

Ridurre le emissioni rimane essenziale. Ma in un mondo nel quale una parte degli effetti del cambiamento climatico non può più essere evitata, leadership significa anche imparare a governare ciò che non può essere completamente previsto: costruire istituzioni capaci di adattarsi, coordinare livelli diversi di governo, riconoscere le interdipendenze tra rischi e trasformare le vulnerabilità prima che diventino crisi.

La vera prova della resilienza europea potrebbe quindi non essere la capacità di tornare alla normalità dopo il prossimo shock climatico. Potrebbe essere la capacità di riconoscere che quella normalità non esiste più — e di imparare a governare il cambiamento mentre accade.