Oltre le polarizzazioni: che cos’è l’autonomia differenziata?
A cura di Nicola Salutari e Emma Zurru
Il 19 giugno alla Camera è stato approvato il ddl Calderoli, dal nome del Ministro per gli affari regionali e le autonomie del governo, il leghista e principale promotore Roberto Calderoli, con 172 voti favorevoli, 99 contrari e un astenuto. Tra i numerosi tumulti e gesti plateali dei parlamentari, che tutto sembrano fuorché Aristoi, “i migliori” che secondo Platone avrebbero dovuto governare la Repubblica, la legge è stata salutata come una vittoria storica e un "sogno che diventa realtà" dai suoi sostenitori, come un provvedimento SpaccaItalia e "la secessione dei ricchi" dalle opposizioni.
Proviamo a prescindere dalle polarizzazioni del discorso nell'uno e nell'altro senso e a capire quali siano le novità e come si inseriscono nel quadro costituzionale attuale.
È necessario, ai fini della chiarezza espositiva e sistematica della questione, partire dall'art. 5 della Costituzione:
La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.
Fondamento costituzionale dell'autonomia degli enti locali, l'art. 5 definisce l’unità e indivisibilità della Repubblica, promuovendo allo stesso tempo il decentramento amministrativo, con l’obiettivo di garantire, in nome della maggiore vicinanza degli enti locali alla comunità territoriale, un più ampio potere gestionale e di risoluzione dei problemi specifici di ciascuna singola amministrazione.
L’autonomia regionale era infatti già prevista dalla Costituzione, inserita nel 2001 con la riforma del titolo V all’art 116, nella forma della possibilità di concludere intese con lo Stato per attribuire autonomia amministrativa alle Regioni ordinarie:
Forme e condizioni particolari di autonomia [...] possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.
Con rinvio all’art.117 (che definisce la ripartizione di competenze a livello legislativo tra Stato e Regioni) si individuano le materie oggetto del potenziale negoziato, in totale 23, tra cui:
- organizzazione della giustizia di pace
- istruzione
- tutela dell'ambiente
- ecosistema
- beni culturali
- energia
- commercio
…
Ma cosa si intende per “autonomia differenziata”? Si tratta dell’attribuzione di autonomia amministrativa alle Regioni sulla base della stipulazione di intese tra esse e lo Stato, “differenziata” perché l’entrata in vigore della legge (che deve infatti essere ancora promulgata entro il prossimo mese, come previsto dall’art. 73 Cost) porterà ciascun ente locale a poter definire, tramite accordi singoli con lo Stato, il quantum di autonomia gestionale spettantegli, in quale ambito e in che termini.
È bene non fare confusione su un punto: il ddl non è una riforma costituzionale, ma una legge ordinaria che quindi non modifica né introduce nuove norme costituzionali (differentemente, ad esempio, dal premierato). Da quanto emerge finora, si tratterebbe di dare attuazione - anche se male secondo molti - ad un già esistente dettato costituzionale.
Bisogna sottolineare un dato che può ridimensionare gli allarmismi degli ultimi giorni: l’attuazione della riforma Calderoli è subordinata all’istituzione, ancora del tutto da definire, dei LEP (Livelli Essenziali di Prestazione), ovvero i requisiti minimi di servizio, comuni e imprescindibili, che devono essere forniti sul territorio di ogni regione della Repubblica. Per la loro determinazione è previsto un termine di 24 mesi, delegando al Governo l’annoso compito, quindi per l’attuazione della riforma dovrà attendersi ragionevolmente il 2026.
L’eventuale mancato raggiungimento dei livelli da parte delle regioni è tutelato dall’art. 120 della Costituzione, anch’esso modificato nel 2001, che prevede la garanzia dell'intervento sostitutivo dello Stato, ove le regioni non siano in grado di fornire quei prefissati e finanziati livelli di servizi.
Secondo il testo, la determinazione dei LEP dipenderà dalla spesa storica dello Stato in ciascuna regione negli ultimi 3 anni; le Regioni hanno il potere di iniziativa, e dal momento della presentazione della proposta è previsto un termine di 5 mesi; l'intesa potrà durare 10 anni con possibilità di rinnovo, oppure terminare prima con un preavviso di almeno 12 mesi.
I LEP devono essere garantiti “in modo uniforme su tutto il territorio”, anche nelle Regioni che non hanno stipulato né avviato procedure per la stipulazione di intese; viene istituita una cabina di regia che è incaricata di effettuare la ricognizione del quadro normativo in relazione alle funzioni amministrative dello Stato e delle regioni ordinarie e di individuare materie o ambiti di materie riferibili ai LEP.
I problemi sottolineati a più riprese dalle opposizioni unite, che hanno minacciato in questi giorni il ricorso allo strumento del referendum abrogativo, si individuano nel rischio di cristallizzazione dello sviluppo economico del meridione (dettato dalla definizione dei LEP sulla base della spesa storica) e nella contestuale consistente diminuzione dell'efficienza nell'attività di impresa italiana, dovuta all’attribuzione differenziata di competenze in merito a politiche commerciali ed energetiche, che potrebbero portare ad una maggiore instabilità del mercato. Viene denunciato anche il rischio di violazione dell’art. 119, in ordine alla redistribuzione delle risorse: le Regioni potrebbero trattenere parte delle entrate fiscali senza destinarle alle casse dello Stato.
Insomma, la complessità della questione non può e non deve ridursi alla contrapposizione tra secessionismo e unionismo, come invece è avvenuto in Parlamento con le tristi esposizioni di bandiere regionali e le grida alla realizzazione di “sogni che si avverano".
L’attribuzione di autonomie alle regioni, che idealmente permettano una migliore gestione territoriale dei problemi di ciascuna, è considerata auspicabile dagli esperti costituzionalisti, che a proposito parlano di “autonomia solidale”: il fatto che nel mosaico italiano un’amministrazione regionale conosca meglio e abbia maggior contatto con le realtà locali dovrebbe essere accompagnato da un intento univoco, da parte dello Stato centrale, di fornire a tutte le regioni - che, come sappiamo, possono trovarsi in situazioni ben diverse le une dalle altre - i mezzi, cioè i finanziamenti, per poter soddisfare adeguatamente le esigenze locali.
Il pericolo percepito è quello di una deriva secessionista, dell’incentivazione di un’Italia a due velocità (più di quanto non lo sia già) e di una riduzione della ridistribuzione delle risorse, facendo venire meno l’idea - costituzionale - di una gestione che si adegua alle singole esigenze.
A cura di Nicola Salutari e Emma Zurru
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