50 anni dalla legge sull'ordinamento penitenziario: un confronto con il modello di riforma spagnolo

A cura di Nicola Salutari ed Emma Zurru

Il 2025 è il cinquantesimo anno dall’approvazione della legge sull’ordinamento penitenziario (di seguito L.O.P.), ovvero l’insieme di norme che regolano il carcere e gli istituti di reclusione, la loro organizzazione e l'esecuzione delle misure privative e limitative della libertà. Ma non solo: è anche l’anno in cui nelle prime due settimane di gennaio si è registrato un incremento dei suicidi in carcere rispetto allo stesso periodo nel 2024, 2023 e 2022. Solo nei primi giorni ne sono stati riportati 6, oltre a 2 decessi per cause ancora da accertare.

La crisi del sistema penitenziario italiano è questione nota ed è messa in evidenza dal numero di suicidi annuali (90 nello scorso 2024) e dai dati sul sovraffollamento carcerario: il tasso di affollamento medio degli istituti penitenziari è al 132,5%, con picchi al 225 (Milano San Vittore) e 205 (Brescia Canton Monbello).

Quali sono le matrici giuridiche della crisi carceraria? Per trovare la risposta è interessante costruire un confronto con il modello spagnolo spiegato in sintesi in un articolo pubblicato su “L’Ape Ingegnosa”: si tratterà in particolare di un confronto tra codici penali e tra l'ordinamento penitenziario spagnolo e italiano su specifici punti.

Il codice penale vigente in Italia è il codice Rocco del 1930, un codice fascista-illiberale che per definizione contrasta con la Costituzione. Basti pensare ai modelli di responsabilità oggettiva e all’eccessività del ricorso alla pena detentiva. 

Cercando di non addentrarci troppo nella terminologia specialistica, ne spieghiamo le due criticità.

La Costituzione prevede che esistano due requisiti della colpa: che l’evento sia prevedibile ed evitabile, secondo lo standard di comportamento della “persona media”. Lo schema di responsabilità oggettiva previsto dal codice comporta invece che si sia ritenuti colpevoli a prescindere che il fatto sia stato voluto o che fosse prevedibile, anche se dovuto a fattori terzi inconoscibili. Per adattare alla Costituzione quelle norme strutturate a responsabilità oggettiva, è stato necessario sottoporle a un'interpretazione conforme della giurisprudenza, che ha tradotto la responsabilità in colposa, da accertare nei suoi due requisiti (evitabilità e prevedibilità) in concreto.

Questa correzione giurisprudenziale è una vera e propria “toppa” che non esclude, ma semmai evidenzia, la necessità di una nuova codificazione. Ai lettori chiediamo: è preferibile continuare a usare un pantalone vecchio tutto rattoppato o comprarne uno nuovo che si adatta meglio al nuovo corpo?

Circa l’eccesso di ricorso alla pena detentiva guardiamo alla Spagna, dove all’approvazione della Costituzione nel 1978 si è accompagnato un vero e proprio processo di riforma organica del codice penale, terminato con l’entrata in vigore del nuovo Codigo Penal nel 1995: in quell’occasione sono state abolite tutte le pene definitive, cioè la pena di morte e l’ergastolo, mentre in Italia l’ergastolo è ancora in vigore. I limiti delle pene per i singoli reati poi sono molto elevati nel Bel Paese: infatti la reclusione può arrivare fino a 30 anni (limite insuperabile ex art. 64 del codice penale), mentre in Spagna si è deciso che può oscillare da un minimo di 6 mesi a un massimo di 20 anni (fatta eccezione per alcuni reati pluriaggravati per cui si alza a 30 anni).

Altra innovazione introdotta in Spagna è il cosiddetto “arresto di fine settimana”: questo può essere comminato per reati non particolarmente gravi e ha una durata di 36 ore ogni weekend, equivalenti in ogni caso a due giorni di detenzione tra il venerdì e la domenica; non può inoltre superare le 24 settimane. Si tratta di una misura pensata per reati connessi alla partecipazione a manifestazioni sportive o legati al fine settimana (come l’uso di stupefacenti, le risse, gli incidenti stradali...). Si è rivelato di grande efficacia nel ridurre le conseguenze desocializzanti e traumatiche della pena sulla vita lavorativa e affettiva.

Questo istituto solleva la seria questione del rapporto tra detenuti periodici e detenuti ordinari, risolvibile però con la predisposizione di edifici appositi per i primi, evitando il contatto con i ristretti soggetti a detenzione ordinaria.

L’incidenza in positivo di queste misure emerge dai dati sull’affollamento del World Prison Breef data: le carceri spagnole hanno capienza totale di 73 mila posti e i detenuti sono 57 mila, la percentuale di affollamento è al 74,1%. Rispetto ai livelli di criminalità del Paese, l’incidenza in negativo è minima a guardare i dati Istat del 2021: il tasso di omicidi volontari consumati in Spagna è allo 0,6%, contro lo 0,5% dell’Italia. Pene meno severe non comportano un aumento significativo della criminalità.

Passando all’analisi dell’ordinamento penitenziario spagnolo e alle differenze con la nostra L.O.P., in larga parte non ancora applicata, la più grande innovazione del modello spagnolo si rinviene nella classificazione differenziata e “individuale” dei detenuti, attorno cui ruota l’intero trattamento penitenziario, che rifiuta il modello a carcere unico e lo declina invece al plurale.

Il meccanismo di collocamento del detenuto in uno dei tre gradi di regime penitenziario è molto semplice: il detenuto viene collocato provvisoriamente in una “zona di osservazione” ed entro i successivi due mesi, su proposta della Giunta di Trattamento e con il parere dell’Equipe Tecnica, il Consiglio Direttivo decide la sua classificazione e procede alla definizione di un programma di recupero individualizzato. Ovviamente il primo grado (Carcere duro) è una misura limitata a ipotesi eccezionali, ovvero solo ai due casi limite di constatata pericolosità estrema o di manifesta e grave repulsione delle regole generali di convivenza ordinata, individuati tenendo conto:

• della natura dei delitti commessi;
• della personalità aggressiva e violenta del reo;
• dell’appartenenza a bande armate o a cellule terroristiche;
• dell’introduzione di armi da fuoco nello stabilimento penitenziario.

Già qui c’è un’importante anticipazione della tutela: la classificazione è notificata al detenuto, che può impugnarla con ricorso davanti al Juez de vigilancia (magistrato di vigilanza); inoltre, essa non è definitiva, ma al contrario è sottoposta a una verifica periodica da parte della Junta de Tratamiento, al massimo ogni sei mesi; l’esito è anch’esso sempre impugnabile davanti al magistrato di sorveglianza. Ciò significa che all’interno degli stabilimenti sociali viene garantita una vera e propria “mobilità sociale”, consentendo al detenuto di poter migliorare il proprio grado di classificazione modificando la propria condotta e partecipando alle attività proposte nel programma di trattamento. Il detenuto può così accedere a regimi detentivi meno rigorosi e a benefici penitenziari sulla base di meriti personali. Tutto questo è riportato nelle testimonianze di ristretti, consultabili qui nella versione integrale: l’efficienza è effettiva e non solo normativa.

In Italia l’individualizzazione della pena è affermata all’art.1 co. 2 della L.O.P., per la cui attuazione si è predisposta un’équipe di osservazione tecnica, e l’attribuzione della qualifica di giurisdizione rieducativa è affidata alla giurisdizione di sorveglianza. Oltre ad assicurare un adattamento della pena alla persona, viene assicurato il diritto dei detenuti a un trattamento penitenziario comune, che per esigenze di pericolosità può essere differenziato.

Il problema è proprio l’incidenza sull’individualizzazione della pena dei trattamenti “differenziati”: negli anni, istanze di sicurezza legate alla particolare pericolosità di alcune tipologie di detenuti hanno spinto ad adottare una sempre maggiore differenziazione delle modalità di espiazione della pena carceraria e, a volte, le regole particolari riguardano non solo la collocazione del detenuto ma anche il trattamento penitenziario.

Per precisare come avviene l’inserimento: nelle carceri italiane l’équipe dell’istituto penitenziario ha, ex art.13 L.O.P., il compito di osservare il detenuto per individuarne i caratteri della personalità, per determinare l’eventuale presenza di carenze psico-fisiche e per stabilire le cause del disadattamento sociale. La durata dell’osservazione coincide con la durata di esecuzione della pena. Per ciascun condannato e internato vengono formulate indicazioni per il trattamento rieducativo e viene compilato un relativo programma, integrato o modificato secondo le esigenze che si prospettano nel corso dell'esecuzione.

A differenza della Spagna, in Italia il reclamo giurisdizionale al magistrato di sorveglianza è stato introdotto solo nel 2013 e ha un ambito di operatività limitato: è previsto solo per persone detenute o internate che abbiano subito la lesione di un diritto fondamentale in seguito a un provvedimento (reclamo in materia disciplinare) oppure nel caso di una condotta illegittima dell'amministrazione penitenziaria (reclamo giurisdizionale per condotta illegittima dell’amministrazione).

Gli interventi necessari in materia penitenziaria sono stati messi in evidenza dagli Stati generali dell’esecuzione penale voluti dal Ministro della Giustizia Andrea Orlando, avviati il 19 maggio 2015 all'istituto di Bollate e conclusi il 19 aprile 2016 a Rebibbia. Hanno rappresentato un percorso di riflessione e approfondimento, durante il quale 18 Tavoli di lavoro, composti da personalità esperte del sistema penitenziario, hanno dibattuto e prodotto riflessioni e proposte circa l'esecuzione della pena.

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