DAL CASO ALMASRI AL CASO NETANYAHU: l’Italia dinanzi allo Statuto di Roma

Dal rilascio di Almasri al sorvolo nei cieli italiani di Netanyahu: due episodi distinti che verranno analizzati dal punto di vista giuridico nel presente articolo.

1. Il caso Almasri

L’Italia è tra i paesi promotori dello Statuto di Roma del 17 luglio 1998, ratificato con la legge 12 luglio 1999, n. 232 e in vigore dal 1° luglio 2002, che ha istituito la Corte Penale Internazionale (CPI). Ai sensi dell’art. 86 dello Statuto, “gli Stati Parti cooperano pienamente con la Corte nell’indagine e nel perseguimento dei crimini di competenza della Corte”. La legge 20 dicembre 2012, n. 237 recante “Norme per l'adeguamento alle disposizioni dello statuto istitutivo della Corte penale internazionale” disciplina le modalità di cooperazione dello Stato italiano. L’art. 2 comma I attribuisce al Ministro della giustizia la competenza esclusiva alla ricezione delle richieste della Corte e all’esecuzione delle stesse, ponendo dunque il potere esecutivo al centro del meccanismo di cooperazione.

A gennaio 2025, Njeem Osama Almasri, capo della polizia giudiziaria libica, fu arrestato a Torino. Su Almasri pendeva e continua a pendere un mandato di arresto emesso dalla CPI per crimini di guerra e crimini contro l’umanità. È opportuno precisare che la CPI può emettere mandati di arresto nella fase dell’investigazione (referral), prima della pronuncia di una sentenza definitiva. Secondo quanto emerge dal comunicato ufficiale della Corte, Almasri è sospettato di aver diretto la rete di centri di prigionia allestiti a Tripoli, dove migliaia di persone sarebbero detenute illegalmente e sottoposte a trattamenti inumani. Tali condotte, commesse nel territorio libico a partire dal 2015, costituirebbero i presupposti fattuali per l’imputazione di crimini contro l’umanità e crimini di guerra (art. 7 e 8 dello Statuto di Roma).

Pochi giorni dopo, la Corte d’Appello di Roma dispose la sua liberazione, ritenendo che l’Italia non potesse dar seguito alla richiesta della Corte in quanto la stessa non aveva eseguito le procedure previste dalla legge n. 237/2012 (per un approfondimento della vicenda: qui).

La vicenda diede origine a un procedimento penale interno. Il 27 gennaio 2025 la Procura della Repubblica di Roma iscrisse nel registro degli indagati la Presidente del Consiglio Giorgia Meloni, il Ministro della giustizia Carlo Nordio, il Ministro dell’interno Matteo Piantedosi e il Sottosegretario Alfredo Mantovano per i reati “astrattamente ipotizzabili” di omissione di atti d’ufficio (art. 328 c.p.), favoreggiamento personale (art. 378 c.p.) e peculato (art. 314 c.p.). Gli atti vennero trasmessi al Collegio per i reati ministeriali di Roma, il cosiddetto Tribunale dei Ministri, competente ai sensi dell’art. 7 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1.

Il Tribunale dei Ministri è composto da tre magistrati del tribunale ordinario del capoluogo del distretto di corte d’appello, estratti a sorte ogni due anni. Svolge indagini preliminari sui reati ministeriali, ossia su quelli commessi “nell’esercizio delle funzioni” dai membri del Governo. Il Tribunale dei Ministri può decidere l'archiviazione oppure la trasmissione degli atti con una relazione motivata al procuratore della Repubblica, affinché chieda l'autorizzazione a procedere ai sensi dell'art. 96 della Costituzione al Parlamento.

Il 1° agosto 2025 il Tribunale dei Ministri di Roma adottò una duplice decisione: da un lato dispose l’archiviazione per tutti i reati ascritti alla Presidente del Consiglio, dall’altro chiese alla Camera dei Deputati l’autorizzazione a procedere nei confronti di Nordio (per i reati di rifiuto di atti di ufficio e di favoreggiamento personale), Piantedosi (per i reati di favoreggiamento personale e peculato) e Mantovano (per i reati di favoreggiamento personale e peculato). Con l’aggravante, per tutti gli esponenti di Governo, di aver agito abusando dei poteri e con violazione dei doveri inerenti alla funzione pubblica rivestita.

La richiesta giunse alla Camera il 5 agosto e fu trasmessa alla Giunta per le autorizzazioni. Successivamente venne disposto il voto dell'aula. È opportuno ricordare che la Camera competente, sulla base dell’attività istruttoria della Giunta, è chiamata a deliberare se autorizzare o meno la prosecuzione del procedimento. Tale decisione si fonda sulla verifica che l’atto oggetto della richiesta sia stato compiuto per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante oppure per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell’esercizio della funzione di governo.

Il 9 ottobre 2025 la Camera è stata chiamata al voto. Le votazioni, svolte separatamente per ciascun membro del Governo, hanno avuto tutte esito negativo rispetto alla richiesta di autorizzazione a procedere. In particolare, la Camera ha espresso voto contrario con 251 voti nel caso di Nordio, 256 nel caso di Piantedosi e 252 nel caso di Mantovano, ritenendo dunque di non autorizzare la prosecuzione del procedimento.

2. Il caso Netanyahu

Il 21 novembre 2024 la CPI ha emesso un mandato di arresto nei confronti di Benjamin Netanyahu, Primo Ministro dello Stato d’Israele, ritenendolo responsabile di crimini di guerra e crimini contro l’umanità commessi nella Striscia di Gaza a partire dall’ottobre 2023. Anche in questo caso è opportuno precisare che la CPI può emettere mandati di arresto nella fase dell’investigazione (referral), prima della pronuncia di una sentenza definitiva.

Tra febbraio e luglio di ques’anno, Netanyahu ha transitato quattro volte nello spazio aereo italiano; l’ultima occasione il 25 settembre 2025, per raggiungere le Nazioni Unite a New York. L’aereo di stato israeliano Wings of Zion ha allungato di 600 kilometri la sua rotta, transitando sullo spazio aereo italiano e greco, evitando quello di altri paesi europei, come la Spagna.

Da quanto emerge dall’articolo di Altreconomia, gruppo di avvocati italiani, ad inizio settembre, presentò istanza di accesso civico per conoscere quale autorità avesse autorizzato i 3 sorvoli precedenti a quello di fine settembre. La Presidenza del Consiglio dei ministri rispose dichiarando la non competenza in materia “di questa amministrazione” e la mancanza “agli atti la documentazione richiesta”.

Sul piano del diritto internazionale, la Convenzione di Chicago del 7 dicembre 1944, ratificata sia dall’Italia che da Israele, riconosce all’art. 1 la sovranità piena e esclusiva di ciascuno Stato sullo spazio aereo sopra il proprio territorio. L’art. 3, lettera c), stabilisce che “nessun aeromobile di Stato di uno Stato contraente può sorvolare il territorio di un altro Stato od atterrarvi salvo autorizzazione data mediante accordo speciale o in altro modo”. Ciò significa che lo Stato italiano glielo ha fornito.

Secondo l’articolo 89 dello Statuto, la Corte può trasmettere a qualsiasi Stato nel cui territorio la persona ricercata sia suscettibile di trovarsi una richiesta di arresto e consegna e gli Stati Parte devono rispondere a tale richiesta conformemente alle disposizioni dello Statuto e alle procedure della propria legislazione nazionale.

Sorge dunque un quesito: poiché i mandati di arresto della CPI si applicano quando un individuo si trovi nel territorio di uno Stato Parte, il transito aereo in uno di questi Stati può considerarsi una presenza sufficiente a far scattare l’obbligo di arresto e consegna previsto dallo Statuto di Roma?

Nello Statuto di Roma non si definisce cosa sia il territorio, né si disciplina specificamente questa casistica. La dottrina prevalente tende a escludere che il mero sorvolo costituisca una presenza sufficiente: l’articolo 89 richiede che la persona si trovi effettivamente nel territorio dello Stato Parte per attivare l’obbligo di arresto e consegna. Tuttavia, il rilascio dell’autorizzazione al sorvolo può essere letto come un indicatore della volontà dello Stato di cooperare (o meno) con la Corte.

Inoltre la gestione amministrativa del caso Netanyahu ha sollevato ulteriori questioni di diritto interno. La legge 7 agosto 1990, n. 241, sul procedimento amministrativo, impone che i rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione siano “improntati ai principi della collaborazione e della buona fede” (art. 1, co. 2-bis). L’art. 22 riconosce a chiunque il diritto di accesso ai documenti amministrativi e dispone che, se l’istanza è presentata a un’amministrazione incompetente, questa deve trasmetterla d’ufficio a quella competente. Ciò significa che la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in coerenza con la propria dichiarazione di incompetenza, avrebbe dovuto inoltrare l’istanza a quella ritenuta competente, che, nel caso specifico, sarebbe stata la stessa Presidenza del Consiglio. 

3. Una linea comune

In un contesto internazionale caratterizzato da crescenti tensioni e pressioni sulla Corte Penale Internazionale, l’adempimento puntuale degli obblighi da parte di tutti gli Stati Parte, incluso l’insieme degli Stati europei, risulta essenziale per garantire il corretto funzionamento della Corte e il rispetto dei suoi procedimenti. I casi di Almasri e Netanyahu mostrano come la capacità di uno Stato di rispondere efficacemente alle richieste della CPI dipende dalla volontà politica, ma anche dalla chiarezza normativa dei concetti e delle procedure. Prioprio per questo la dottrina internazionale sottolinea la necessità di riforme della Corte e di un rafforzamento della cooperazione statale, al fine di garantire l’effettiva applicazione dello Statuto di Roma.